Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
В дальнейшем эксцессы, конечно, возможны, но их можно будет купировать еще на стадии рассмотрения инициативы в парламенте.
5Во многих конституциях и уставах в 1990-е гг. закреплялось право региональных глав распускать парламенты. Прописано оно было и в Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…». Там было сказано, что глава вправе распустить парламент, если тот принял конституцию или устав, закон либо иной нормативный правовой акт, который противоречит Конституции и/или федеральному конституционному закону, и/или федеральному закону и/или конституции или уставу, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а парламент не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Эта норма ни разу не применялась.
В 2007 г., по итогам нашумевшей истории с Законодательной палатой Великого Хурала Тывы (после прошедших в 2006 г. выборов группа избранных депутатов во главе с бывшим председателем палаты Василием Оюном длительное время оспаривала поражения ряда своих соратников в одномандатных округах и несколько месяцев отказывалась участвовать в заседаниях, чем блокировала работу Великого Хурала и спровоцировала политический кризис в республике), были введены дополнительные основания для роспуска парламентов главами. Теперь депутатов можно распустить если они либо не проводят заседания в течение трех месяцев подряд или со дня избрания, правда перед этим необходимо, чтобы факт их пренебрежения своими обязанностями установил суд (после вступления решения суда в силу у главы есть три месяца для принятия решения).
Мелочь, конечно, (особенно с учетом того, что парламенты обычно лояльны главам), но в определенных условиях может оказаться необходимой.
6В 2006 г. был введен институт оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов. Его, разумеется, прописали все в том же Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» (который после многочисленных правок 2003 – 2006 гг. стало просто невозможно читать).
Идея внедрения формального порядка оценки эффективности работы глав и их администраций разрабатывалась Козаком, ее активно продвигали Собянин и Якушев.
В Законе сказано немного. Во-первых, перечень показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов должен утверждаться Президентом. Во-вторых, главы теперь обязаны предоставлять Президенту доклады о «фактически достигнутых и планируемых значениях показателей». В-третьих, правовыми актами Президента и/или Правительства может быть предусмотрено выделение за счет средств федерального бюджета специальных грантов в целях содействия достижению и/или поощрения достижения наилучших значений показателей.
Указом от 28 июня 2007 г. был утвержден необходимый перечень показателей эффективности. В нем 43 позиции (рабочая группа Госсовета под руководством Якушева в 2006 г. предложила 127!). Среди них: объем валового регионального продукта, объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека, динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета, реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом, доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума, уровень безработицы, уровень смертности, удовлетворенность населения качеством медицинской помощи и общего образования (процент от числа опрошенных), отношение средней цены одного квадратного метра общей площади на первичном (вторичном) рынке жилья к среднедушевым доходам населения в регионе. Более того, главы должны будут отчитываться и по таким показателям, как удельный вес населения, систематически занимающегося физкультурой и спортом и участвующего в культурно-досуговых мероприятиях и в работе любительских объединений (!!!).
Нет, разумеется, единая система исполнительной власти и пр. автоматически предполагает отчетность, причем формально прописанную и прозрачную отчетность глав регионов перед главой государства. Тем более после реформы 2004 г. Но во всем должна быть мера.
Грубо говоря, вместо показателей эффективности работы региональной исполнительной власти разработаны критерии оценки социально – экономической ситуации в регионе, которая зачастую зависит не только и не столько от качества работы действующей власти. Географическое положение, климат, наличие/отсутствие тех или иных природных ресурсов, формировавшаяся десятилетиями структура региональной экономики, складывавшаяся веками структура населения, последствия деятельности предыдущих руководителей региона и страны, деятельность и планы федеральных корпораций и регионального бизнеса, конъюнктуры мировых рынков наконец – эти и многие другие факторы определяют положение дел в регионе и обозримую перспективу.
Указ предписал Комиссии по совершенствованию государственного управления и правосудия (ее по должности возглавляет Руководитель Администрации Президента) разработать и утвердить до 1 августа 2007 г. перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов (!), методику оценки этой самой эффективности и форму доклада глав о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период (!!!). Доклады за 2006 г. главы были обязаны представить в Комиссию до 1 сентября 2007 г., на их основе ей поручалось подготовить сводный доклад Президенту. [202]
Никаких официальных заявлений относительно этих докладов ни в 2007, ни в 2008 гг. не делалось.
Одним из своих последних Указов (от 28 апреля 2008 г.) Путин передал полномочие по сбору докладов Правительству. Смысл этого решения стал понятен, когда Собянин в мае был назначен заместителем Председателя Правительства – Руководителем Аппарата Правительства (его предшественник на этой должности Сергей Нарышкин стал его же преемником на посту Руководителя Администрации Президента).
Заключение
Делать какие-то окончательные выводы относительно реформ 2000 – 2008 гг. рано. Некоторые из них еще не реализованы в полной мере. Эти строки пишутся в сентябре 2008 г. Путин ушел с президентского поста, но зато возглавил Правительство, а значит остался во власти. Поэтому нет даже формального повода подводить черту. Пока можно предложить лишь промежуточные тезисы.
1 . В 2000 – 2008 гг. Россию целенаправленно перестраивали в централизованную федерацию. Путинским реформам исторически предшествовали принятие Конституции 1993 г. и целый ряд централизаторских инициатив и мероприятий федеральной власти в 1993 – 1999 гг. За восемь лет, несмотря на отдельные ошибки, перекосы и даже нарушения Конституции, в целом удалось адекватно централизовать, «вертикализировать» Российское государство.
2 . Очевидно, что дальнейшая централизация (с переходом, например, к прямому назначению глав Президентом) избыточна, к тому же она означала бы уже фактический демонтаж федерализма, а это само по себе предполагает либо открытое нарушение основ конституционного строя, либо пересмотр Конституции. Теоретически последнее возможно, но на самом деле вряд ли целесообразно. По крайней мере в ближайшем будущем.
3. Институты, которые введены при Путине, новые форматы уже существовавших до него институтов, установленные в последние годы, со временем безусловно будут меняться. Главное, чтобы неукоснительно выдерживался централизаторский подход. Отпускать вожжи нельзя.
Впрочем, политика Центра явно не претерпит радикальных изменений. Новый Президент Дмитрий Медведев заявил и проявил себя как последовательный продолжатель путинского курса, да и сам Путин, как уже сказано, из власти не ушел (раз говоры о «тандеме», «соправлении», «двоецарствии» стали в последние месяцы общим местом).
Министр регионального развития Дмитрий Козак [203] , выступая на парламентских слушаниях в Совете Федерации 25 октября 2007 г. сделал ряд самокритичных заявлений относительно своей «именной» реформы и одновременно обозначил направления «точечной централизации» (или «точечной оптимизации», как кому больше нравится). «Мы наделили органы государственной власти субъектов Федерации собственными полномочиями {…}, и практика показывает, что регионы на сегодняшний день успешно справляются {…}. Что касается делегирования полномочий, то, к сожалению, в 2003 – 2004 гг. поступили механистически – все то, что не попало в собственные полномочия субъектов Российской Федерации, сделали исключительно федеральными и насоздавали огромную армию территориальных органов федеральных структур», – констатировал Козак [204] . По его мнению, Центр оказался не в состоянии эффективно управлять сетью территориальных органов: «Формально это федеральные органы, а по факту, конечно же, на них ключевое влияние оказывает руководитель региональных или местных органов власти. Создав такое противоречие между формальным и фактическим положением для огромной армии людей, мы лишили региональные и местные власти механизма ответственности за конечный результат». И далее: «Необходимо совершенствовать механизмы ответственности региональных руководителей за исполнение федеральных полномочий. Эта ответственность должна быть административная, непосредственно перед соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Мы должны наделить федеральные органы исполнительной власти правом по контролю деятельности и по отмене незаконных актов региональных руководителей. И если у органов государственной власти субъектов Федерации сосредоточить собственные полномочия плюс значительную часть федеральных, которые влияют, прежде всего, на социально-экономическое положение в регионе, мы можем тогда спрашивать с них за инвестиционный климат. Тогда можно будет внедрять и комплексные показатели эффективности их работы». Козак назвал «перекосом» наделение глав правами согласовывать назначения руководителей территориальных органов федеральных органов власти, включая и тех, функцией которых является контроль деятельности региональных органов исполнительной власти. Последние, по его мнению, должны быть «подлинно федеральными».
