Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
27 декабря 2004 г. Путин Указом утвердил Положение «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» . Первичный отбор потенциальных кандидатов возложен на полпреда. Он должен не позднее чем за 90 дней до истечения срока полномочий действующего главы (в случае досрочного прекращения его полномочий – в течение десяти дней) внести Руководителю Администрации Президента предложения по не менее чем двум кандидатурам, предварительно обсужденным с общественными объединениями соответствующего региона. К предложениям прилагаются копии деклараций о доходах кандидатов, справки о результатах обсуждений с «общественниками» и т. п. На втором этапе Руководитель Администрации, изучив предложения и проведя необходимые консультации, представляет кандидатуры Президенту. Если тот их отклонит, то полпреду придется искать новых.
В 2005 – 2008 гг. этот порядок в силу ряда причин применялся при менее чем половине назначений, да и то нередко формально. Фактически многих новых глав в Кремле отобрали без участия полпредов. Последним просто спускали указания относительно кандидатов, которых нужно оформить официальными предложениями. Либо, если полпреды успевали кого-то предложить, им велели изменить свое мнение. К тому же по разным причинам (бюрократический кретинизм, конфликты и трения между различными конкурирующими группами и пр.) регулярно нарушаются сроки внесения кандидатур в парламенты.
Больше половины назначенцев – это избранные главы, поставившие вопрос о доверии. На такие случаи Положение изначально не распространялось, то есть в том числе полпреды не подбирали альтернативные кандидатуры. Правда, 29 июня 2005 г. Путин внес в него дополнение, обязывающее «наместников» после обращения главы за доверием собирать комплект документов, аналогичный собираемому при подборе кандидатур на должность главы в общем порядке.
1 . 5 . Само собой разумеется, что нашлось немало желающих оспорить конституционность реформы в Конституционном Суде. И 21 декабря 2005 г. появилось Постановление, которым новые нормы Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» были признаны не противоречащими Конституции. Что и требовалось доказать.
Здесь следует, пожалуй, обратить внимание на то, как Суд обошелся со своей правовой позицией, заложенной в Постановлении от 18 января 1996 г. В нем указывалось на необходимость прямых выборов глав (тогда исследовалась конституционность ряда норм Устава (Основного закона) Алтайского края, устанавливавших порядок избрания главы краевым Советом).
Суд сослался на то, что, во-первых, никогда в принципе не ставил под сомнение право законодательного органа власти региона на участие в формировании исполнительного органа.
Во-вторых, его позиция по алтайскому Уставу была продиктована тем фактом, что тогдашнее краевое законодательство – в отсутствие специального федерального закона, регулирующего общие принципы организации государственной власти в регионах, – закрепляло за депутатами полномочия по утверждению структуры администрации и Совета администрации, принимающего решения по важнейшим вопросам жизни края, по даче согласия Главе администрации края на назначение и освобождение от должности его первого заместителя и т. д. Таким образом, исполнительная власть ставилась в зависимость от законодателей, и этот серьезный перекос следовало выправить.
В-третьих, и это главное, правовая позиция, сформулированная в Постановлении 1996 г., по мнению Суда, не может быть в полной мере использована для оценки нового порядка наделения полномочиями глав. Поскольку положения Конституции «проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально – историческом контексте , правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом {…} в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции {…} применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально – правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования {выделено мой. – В. И.} ». В 1996 г. Суд опирался в том числе на действовавшее тогда федеральное законодательство, которым предусматривались прямые выборы глав. А теперь, поскольку законодательство изменилось, судьи выдвинули новую правовую позицию.
Собственно, то, что правовые позиции Конституционного Суда могут и должны уточняться и меняться, было ясно и до этого Постановления. Хорошо, что наконец это признано официально. [152]
2
2.1. Всего с 1 февраля 2005 г. по 1 сентября 2008 г. состоялось 85 на значений. Однако нужно учитывать, что Сергей Собянин, поставивший вопрос о доверии и прошедший процедуру назначения в 2005 г, в том же году был назначен Руководителем Администрации Президента. Его преемником на посту главы стал Владимир Якушев (бывший мэр Тюмени). Леонид Коротков, назначенный по доверию в 2005 г. Губернатором Амурской области, уже в 2007 г. был заменен Николаем Колесовым. Константин Титов, многолетний глава Самарской области, в 2005 г. был назначен по доверию, но в 2007-м ушел в отставку. Вместо него назначили Владимира Артякова. В том же году пришлось уйти со своих постов ярославскому главе Анатолию Лисицыну и его смоленскому коллеге Виктору Маслову, также ранее назначенным по доверию. Их заменили соответственно Сергей Вахруков и Сергей Антуфьев. Преемником назначенного по доверию в 2005 г. главы Костромской области Виктора Шершунова, погибшего в автокатастрофе в 2007 г., стал Игорь Слюняев. В 2008 г. Путин принял отставки Александра Тишанина, которого в 2005 г. выдвинул в иркутские главы, а также назначенного по доверию ставропольского главы Александра Черногорова. Уже в президентство Медведева в досрочную отставку ушел глава ЧАО Роман Абрамович, переназначенный в 2005-м. АБАО, КАО и ЭАО, главами которых были назначенцы Баир Жамсуев, Олег Кожемяко и Борис Золотарев, ликвидированы.
Также следует напомнить, что Тишанин в 2006 – 2007 гг. исполнял обязанности главы УОБАО (вместо избравшегося в Думу Виктора Малеева).
Сейчас назначенцы руководят 73 регионами из 83 (в новой Иркутской области сейчас нет главы, а есть только и. о.). А если добавить с одной стороны ликвидированные при объединениях АБАО, КАО, УОБАО и ЭАО, а с другой созданные в результате объединений Забайкальский, Камчатский, новый Красноярский и Пермский края – получится, что в целом назначениями «охватили» 81 регион.
Успешно поставил вопрос о доверии 41 глава. «Довериться» хотели еще как минимум десяток губернаторов, однако тем, кому в Кремле не вполне доверяют, по кому на момент обращения не было консолидированного или «просто» конечного решения и кого решено «списать» по истечении срока полномочий, в ходе предварительных неформальных консультаций объясняли, что беспокоить Президента несвоевременно, нежелательно. Были и случаи (по неофициальным данным), когда поданные заявления оставляли без рассмотрения.
Первым (и пока единственным) прецедентом публичного отказа в доверии стала отставка сахалинского Губернатора Ивана Малахова (был избран в 2003 г. после гибели в авиакатастрофе прежнего главы Игоря Фархутдинова), показавшего себя крайне слабым и неэффективным руководителем и к тому же поссорившегося с «Роснефтью», играющей в регионе системообразующую роль. Но тот факт, что Малахов оказался единственным «счастливцем» отнюдь не означает, что к другим главам не было и нет претензий.
Вот перечень глав, которым Путин выразил доверие в 2005—2007 гг. (этот и другие перечни сформированы сообразно хронологии назначений):
Сергей Дарькин – Приморский край (4 февраля 2005 г.); [153]
Сергей Собянин – Тюменская область (17 февраля 2005 г.);
Александр Михайлов – Курская область (22 февраля 2005 г.);
Леонид Коротков – Амурская область (24 февраля 2005 г.);
Борис Золотарев – ЭАО (3 марта 2005 г.);
Минтимер Шаймиев – Татарстан (25 марта 2005 г.);
Петр Сумин – Челябинская область (18 апреля 2005 г.);
Аман Тулеев – Кемеровская область (20 апреля 2005 г.);
Виктор Шершунов – Костромская область (21 апреля 2005 г.);
Егор Строев – Орловская область (23 апреля 2005 г.);
Константин Титов – Самарская область (26 апреля 2005 г.);
