Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
С 1991 г. в республиках начали учреждать посты президентов. Пионером был Татарстан. 12 июня 1991 г., одновременно с выборами Президента РСФСР, несмотря на возражения российского руководства, там прошли прямые президентские выборы (безальтернативные), на которых избрался Минтимер Шаймиев, в 1989 – 1990 гг. занимавший пост первого секретаря Татарского обкома, а с 1990 г. возглавлявший Верховный Совет Татарии.
Кстати, в этот же день, правда, уже с согласия Центра, были избраны мэры Москвы и Ленинграда Гавриил Попов и Анатолий Собчак (надо иметь в виду, что эти города тогда не имели статуса субъектов Федерации).
После событий 19 – 21 августа 1991 г., обычно именуемых «путчем», Верховный Совет РСФСР, ссылаясь на чрезвычайные обстоятельства, учредил администрации краев, областей, автономной области и автономных округов, заменившие исполкомы Советов народных депутатов. Республики и Москву с Санкт-Петербургом (Ленинград был переименован в сентябре) эта реформа не затронула. Глав администраций в принципе предполагалось избирать на прямых выборах, но в качестве временной меры назначать и отрешать их было поручено Президенту (требовалось, правда, утверждение его решений соответствующими Советами). Ельцин и его команда решительно взялись за дело. Назначали как «заслуженных демократов», так и бывших советских и партийных функционеров, заявивших о своей лояльности. Председатели Советов к тому времени отошли на второй план, а первые секретари и вовсе вывелись после приостановления, а затем прекращения деятельности Компартии на территории РСФСР.
Повсеместные выборы глав Верховный Совет запланировал провести уже 8 декабря 1991 г., были даже приняты необходимые законы. Но 1 ноября Ельцин добился от Съезда народных депутатов 13-месячного моратория на проведение выборов всех уровней, кроме уже назначенных выборов президентов республик, а также закрепления за собой права назначать и отрешать всех глав (кроме республиканских).
В 1991 – 1992 гг. были избраны президенты Адыгеи, Кабардино-Балкарии, Марий Эл, Мордовии [14] и Саха, а также Тувы (там выборы назначили уже после объявления моратория!).
Мораторий истек в декабре 1992 г. Тогда Съезд рекомендовал отложить все выборы глав (опять же кроме республиканских) до 1995 г., то есть до перевыборов Советов. Однако краям и областям, которые по тем или иным причинам настойчиво хотели провести выборы, разрешили это сделать. В апреле 1993 г. были избраны главы Красноярского края, Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Смоленской и Челябинской [15] областей, в 1994 г. главу выбрала Иркутская область. Также в 1993 – 1994 гг. избрали президентов Башкортостана, Бурятии, Ингушетии, Калмыкии, Коми, Северной Осетии и Чувашии. В Карелии в 1994-м избрали Председателя Правительства.
3 октября 1994 г., то есть уже при новой Конституции, Ельцин подписал Указ, которым уравнял в правах избранных глав и своих назначенцев и установил, что впредь будет назначать и отрешать всех глав, кроме республиканских, пока иной порядок не установит законодатель (хотя в 1995 г. Президент назначил главу Карачаево-Черкесской Республики) [16] . Выборы глав, за исключением республиканских, согласно Указу можно было проводить лишь в индивидуальном порядке с личного президентского разрешения. В 1995 г. Ельцин позволил провести выборы в Приморском крае, Белгородской, Московской, Нижегородской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Тамбовской, Тверской, Томской и Ярославской областях. А в Свердловской области выборы провели «самостийно», то есть без разрешения Президента.
С 1996 г. «индивидуальные» договоры стали заключаться не только с республиками, но и с другими регионами, то есть была ликвидирована «монополия» республик на «индивидуализацию» федеративных отношений.
Нельзя, впрочем, не признать, что процесс выравнивания обернулся существенными издержками. Если прежде «удельно-княжеские» замашки себе позволяли, как правило, только отдельные президенты республик, то с 1993 – 1994 гг. этим стали грешить и многие губернаторы.
В Послании Федеральному Собранию 2000 г. Путин очень точно высказался о том времени: «При принятии Конституции России в 199 3 году федеративная государственность рассматривалась как достойная цель, на которую придется много и кропотливо работать. В начале 1990– х Центр многое отдал на откуп регионам. Это была сознательная, хотя отчасти и вынужденная политика. Но она помогла руководству России добиться тогда главного и, думаю, была об основана: она помогла удержать Федерацию в ее границах. Надо это признать» .
Во второй половине 1990-х гг. президентура, Государственная Дума и Конституционный Суд, несмотря на все противоречия между собой, а также сопротивление регионалов и Совета Федерации, продолжали предпринимать централизаторские инициативы . Так, в 1996 г. был принят Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», закрепивший за Федерацией суды общей юрисдикции и арбитражные суды, в 1997 г. Конституционный Суд в 1997 г. установил, что регионам запрещено самостоятельно вводить налоги и сборы, то есть пресек соответствующую практику. В 1999 г. появился долгожданный Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», унифицировавший системы государственной власти в регионах (Конституционный Суд начал соответствующую работу еще в 1995 – 1996 гг., а принятие закона несколько лет изо всех сил тормозили регионалы). Эти шаги федеральной власти каждый раз провоцировали волну возмущений и протестов по поводу «наступления на федерализм»; руководители регионов и их интеллектуальная обслуга обычно ссылались на опыт ряда зарубежных федераций, в которых субъекты вправе и собственные общие суды иметь, и налоги самостоятельно вводить и пр.
Цель ослабить позиции регионалов, несомненно, преследовал и вступивший в силу в 1995 г. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предусматривал согласно конституционно установленному принципу (ст. 12) формирование уровня местной власти, независимого от субфедерального. В итоге в одних регионах, где были сильные президенты и губернаторы, Закон откровенно нарушался, вплоть до того что местные главы назначались, а не выбирались. В других регионах были спровоцированы или усугублены конфликты между региональными и муниципальными руководителями, которые порой длились годами (в Свердловской области, к примеру).
Проблемы исполнения федерального законодательства, реализации формальных и неформальных федеральных прерогатив стали тогда одними из наиболее острых. Без их решения о реальной централизации нечего было и думать . Но все упиралось в конечном счете в отсутствие политической воли и нестабильность, заставлявшую Кремль периодически давать задний ход централизаторским проектам, идти на серьезные уступки регионалам, торговаться с ними.
Пожалуй, самый показательный пример – введенный в 1995 г. порядок формирования Совета Федерации из руководителей законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации. Тогда приближались президентские выборы и растерявший популярность и авторитет Ельцин нуждался в консолидации региональных лидеров вокруг себя, а потому неприкрыто их задабривал. Он по сути подарил им целую палату парламента, рассчитывая в том числе на повышение лояльности. В предвыборный период было роздано еще много персональных «подарков», «авансов» и т. п. Расчет оправдался: почти все главы выступили на выборах на его стороне.
Цена, уплаченная в 1995 – 1996 г. за переизбрание Ельцина, оказалась огромной [17] . Предоставление региональным руководителям, особенно главам, статуса федеральных парламентариев, а значит, иммунитета позволило многим из них достроить свои автократии или просто значительно укрепить свое положение. Тем более что Закон о порядке формирования Совета Федерации 1995 г. предписал провести прямые выборы глав исполнительных органов государственной власти во всех регионах до декабря 1996 г.
Тут занятно то, что тогда некоторые президенты и губернаторы, будучи руководителями исполнительной власти в своих регионах, непосредственно никаких исполнительных органов не возглавляли; там, где были созданы правительства, назначались премьеры и т. д. Таким образом, если подходить сугубо формально, главы в этих случаях не имели права заседать в Совете Федерации, а требование быть непременно избранными на прямых выборах на них не распространялось, и потому следовало избирать и отправлять сенаторствовать премьеров (или не отправлять никого). Хотя, естественно, мандаты главы брали, и на выборах избирались именно они, а не премьеры [18] . Частично противоречие было снято после принятия упомянутого Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», который обязал регионы иметь высшие исполнительные органы (предполагалось, что ими будут руководить как раз главы). И еще. Последний ельцинский назначенец – Глава Карачаево-Черкесской Республики Владимир Хубиев был заменен избранным Президентом Владимиром Семеновым лишь в 1999 г. Глава Республики Мордовия Николай Меркушкин, избранный в 1995 г. Конституционным Собранием, только в 1998 г. переизбрался на прямых выборах. В Дагестане глава так никогда всенародно и не избирался. Республиканскую исполнительную власть возглавлял (и заседал в Совете Федерации в качестве представителя от нее) Председатель Государственного Совета (директории, неофициально именовавшейся «коллективным президентом»), которого избирало Конституционное Собрание. С 1994 г. этот пост занимал Магомедали Магомедов. Для этого региона в итоге даже сделали специальную оговорку в Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» [19] . На Алтае и в Удмуртии до последнего держались за принятую в начале 1990-х парламентскую форму правления, в одной республике глава был избран на прямых выборах лишь в 1997 г., а в другой вообще в 2000 г. (!)
