Коррупция. Очень краткое введение - Холмс Лесли
В то время как суды предназначены для отправления правосудия, законодатели должны отвечать за принятие законов. Но слишком часто оказывается, что антикоррупционных законов либо не существует, либо они повсеместно нарушаются. Иногда эти законы несовершенны, двусмысленны, что позволяет адвокатам находить в них лазейки для защиты своих клиентов, обвиняемых в коррупции, так как закон не всегда может быть однозначно применен к конкретному правонарушению.
Таким образом, на государстве лежит ответственность за совершенствование антикоррупционного законодательства. Несовершенство, неясность законов часто объясняется тем, что антикоррупционная система относительно нова и для ее разработки и улучшения законов требуется время. Другой причиной плохого антикоррупционного законодательства является то, что парламентарии зачастую сами не заинтересованы в создании четких и эффективных законов, ведь тогда могут всплыть на поверхность их собственные темные дела, а затем последует соответствующее наказание.
Во многих странах созданы государственные антикоррупционные организации (АКО). Так, сингапурские власти часто объясняют свой успех в борьбе с коррупцией созданием первой в мире независимой АКО, Corrupt Practices Investigation Bureau (CPIB). Она была создана в 1952 году и хорошо зарекомендовала себя в поддержании коррупции в Сингапуре на низком уровне. Другой пример эффективной АКО – гонконгская орагнизация Independent Commission Against Corruption (ICAC, создана в 1974). Ботсванская орагниза-ция Directorate on Corruption an Economic Crime (DCEC), созданная в 1994 году, тоже достигла хороших результатов. Эти три организации могут служить образцами АКО – подобные органы, созданные в других странах, значительно менее эффективны.
Недостатки работы АКО объясняются многими причинами, включая недостаточное финансирование и размытые границы ответственности. Последнее часто происходит потому, что государство охотно создает новые организации, не закрывая при этом уже существующие, так что возникает неясность в распределении обязанностей, приводящая к пересечению сфер их деятельности. Ведущий эксперт по коррупции в Азии Джон С. Т. Куа убедительно доказывает, что основной причиной успеха сингапурской и гонконгской организаций является то, что обе они имеют четко определенные полномочия в сфере борьбы с коррупцией (это же относится и к Ботсване). В большинстве других стран существует несколько подобных организаций (с пересекающимися полномочиями).
Еще одна проблема заключается в том, что эти органы часто больше, чем необходимо, зависят от тех, кого им приходится контролировать. Одной из задач АКО в разных странах является расследование полицейской коррупции, но они обязаны привлекать к этим расследованиям саму полицию. В отличие от них, у CPIB и ICAC есть свои собственные следственные органы, а сами эти АКО подчиняются напрямую премьер-министру Сингапура и Главе администрации Гонконга соответственно.
В некоторых странах распространенным методом «кнута» против тех, кого признали виновными в коррупции, является публичное осуждение. Например, в феврале 2013 года министр юстиции Южной Африки объявил, что правительство обнародует имена осужденных за коррупцию, как только решит, каким масс-медиа для этого лучше воспользоваться; в июне имена сорока двух человек, обвиненных в крупном мошенничестве и коррупции, были опубликованы на сайте правительства Южной Африки.
С практикой оглашения имен коррумпированных граждан тесно связана политика публичного занесения в черный список (лишения прав) частных компаний, которые были замешаны в коррупционных делах с участием госслужащих. Сингапур и здесь является лидером. В январе 1996 года сингапурские власти лишили пять ведущих корпораций, включая Siemens (Германия), BICC (Великобритания) и Pirelli (Италия), прав на участие в тендерах на сингапурские контракты за то, что они были пойманы на даче взяток сингапурским властям. Фирма Siemens была лишена прав и в нескольких других странах – Италии, Словакии и Бразилии – и обвинена в коррупции еще в нескольких (например, в Аргентине).
Другой подход, который можно использовать при попытках наказать корпорации за взяточничество, – обращение в суд. Филиппинское правительство поступило так с компанией Westinghouse, после того как она построила в 1980 году ядерную электростанцию Bataan, которая никогда не функционировала и в 1999 году была законсервирована. Она не была введена в эксплуатацию потому, что находилась слишком близко к сейс-моопасной зоне и вулкану, извержение которого произошло в 1991 году. К сожалению, филиппинские власти не сумели убедить США призвать Westinghouse к ответу за дачу взятки в соответствии с американским Актом по иностранным коррупционным сделкам [31]. Причины этой неудачи остались неясны. Но тем не менее возможность обратиться в суд остается.
И последний метод «кнута» – когда власти угрожают наказать в будущем тех, кто будет уличен в совершении коррупционных действий. Одной из мощных угроз является угроза аннулировать пенсионные выплаты.
Методы пряника
В I веке н. э. римский историк Тацит писал: «Чем более коррумпировано государство, тем больше в нем законов» [32]. Несмотря на широту такого обобщения, в этом наблюдении есть доля правды, и стоит посмотреть, какими еще способами, кроме разработки новых законов, государство может бороться с коррупцией.
В своих усилиях снизить коррупцию государство может использовать целый ряд поощрительных мер. Одна из таких мер – это улучшение условий труда госслужащих, в особенности оплаты их труда. Успех антикоррупционной политики в отношении работников службы охраны правопорядка в Сингапуре, Грузии и в меньшей степени в России был связан с заметным увеличением их зарплаты. Но, как и при использовании других антикоррупционных мер, тут есть свои проблемы. Многие наиболее коррумпированные страны являются также самыми бедными и не могут позволить себе рост зарплат чиновников до уровня, с которого коррупция начинает снижаться.
Кроме того, рост зарплаты без одновременного ужесточения методов «кнута» на практике часто приводит к тому, что коррумпированные чиновники получают повышенную зарплату и при этом продолжают брать взятки, извлекая тем самым для себя двойную выгоду, тогда как государство проигрывает дважды, платя повышенные зарплаты без увеличения выгоды от снижения коррупции.
Странам, которые не могут позволить себе увеличить заработную плату чиновникам, можно рекомендовать использовать другой способ, также основанный на материальном стимулировании, но более дешевый, – это выдача финансовых премий сотрудникам, отличившимся в борьбе с коррупцией. К сожалению, у этого способа есть недостатки. Например, венгерские власти несколько лет назад решили выплачивать бонусы таможенным служащим, которые информировали руководство о случаях предложения им взятки за то, чтобы они закрыли глаза на ввозимую контрабанду. Один таможенник настолько преуспел, что его заработок превысил заработок премьер-министра. Это вызвало подозрения, и в результате расследования выяснилось, что таможенник выдвигал фальшивые обвинения с целью получения премий. Вариацией этого метода является поощрение неподкупных служащих или тех, кто сообщает о коррупции сослуживцев.
До сих пор мы рассматривали методы стимулирования государственных служащих. Но государства могут также поощрять и граждан за информацию о коррупции. Общепринятым методом является создание для этих целей анонимных телефонных линий. Другая возможность – организация программ защиты свидетелей и сетей информаторов (людей, которые сообщают о ставших известными им случаях коррупции или о соответствующих подозрениях). К сожалению, проблема не только в том, что такие программы дороги, но и в том, что судьба тех, кто свидетельствует в суде об актах коррупции, часто может складываться хуже, чем судьба самих нарушителей. Информаторы часто подвергаются бойкоту со стороны своих коллег, некоторые увольняются сами, а многих увольняют из-за плохого отношения к ним сослуживцев.
