Михаил Касьянов - Без Путина. Политические диалоги с Евгением Киселевым
Вы собирались проводить административную реформу. Президент критиковал вас за медленную ее реализацию, а весной 2003 года указал на это даже в послании Федеральному собранию. При вас реформа действительно так и не началась, и это впоследствии неоднократно вменяли вам в вину. Насколько обоснованны эти претензии?
О… Это интересная и по-своему поучительная история. Для моей команды с самого начала работы в правительстве было очевидно, что одна из ключевых проблем, препятствующих нашему общественному и экономическому развитию, — чрезмерная до неадекватности роль государственных органов в каждой мало-мальски значимой деятельности в экономике или в общественной жизни. Новая рыночная экономика все труднее уживалась с совершенно советским по своему стилю и образу действий государством. Мы поставили перед собой задачу создать новую административную систему, где государство не конкурирует с частным бизнесом и не контролирует всё и вся, а исполняет только конкретные, четко прописанные функции — регулирования и арбитража. Для этого советская конструкция власти должна быть перевернута: чтобы не государство «пасло» граждан, а, наоборот, граждане и их объединения формировали госорганы и контролировали их деятельность. В этом и заключается, по моему глубокому убеждению, смысл и цель настоящей административной реформы.
Поэтому нужно ликвидировать многие сотни и тысячи лишних и ненужных функций и полномочий госорганов. Значит, должны быть сокращены тысячи и тысячи госчиновников. Такая реформа дала бы реальную свободу экономической и общественной жизни и тем самым придала бы мощный импульс развитию нашей страны. По нашему замыслу, административная реформа (наряду с коренными преобразованиями местного самоуправления, модернизацией здравоохранения и образования) должна была стать одной из ключевых реформ, стартующих в 2004 году.
Выходит все-таки, что вы с этой реформой не спешили?
Послушайте, это же не «тонкая настройка» правительства. Это же фундаментальная вещь — коренное изменение всей административной системы. Мы же хотели именно этого. И начинать это без должной подготовки — просто безответственно. Можно было столько дров наломать, что вся экономическая жизнь в стране была бы парализована.
Специально созданная комиссия кропотливо разбиралась с министерствами и ведомствами: чем они должны заниматься и чем реально занимались. МВД отчаянно цеплялось за техосмотр автотранспорта, хотя всем было очевидно, что частные компании справятся с этим намного лучше. Налоговики хотели проверять предприятия столь часто, сколь им заблагорассудится. Госстрой собирался во веки веков определять, кто может заниматься строительством, а кто нет, и т. д.
Была определена первая тысяча полномочий госорганов, подлежащих отмене, подготовлен проект соответствующего закона… Вот тут-то и пошли настоящие волнения в определенных кругах. Там смекнули, что держать предприятия и их владельцев, а также обычных граждан на крючке скоро будет сложно, у чиновников в госорганах просто не будет таких полномочий.
И… от правительства стали требовать ускорения в подготовке предложений по новой структуре органов власти. Телевизор начал настойчиво внушать: административная реформа — это новая конфигурация квадратиков с названиями министерств, комитетов, агентств и т. п. А правительство, мол, занимается не тем и затягивает исполнение поручения президента. При этом внимание отвлекалось от главного: ликвидации избыточных госфункций и соответствующих чиновничьих позиций.
В общем, нас пытались заставить заниматься «бантиками», а про реформу забыть. К сожалению, даже некоторые министры с либерального фланга вольно или невольно подыгрывали этому. Ну а потом мы все узнали, что за «административная реформа» была реализована после отставки нашего правительства: количество госорганов и госфункций увеличилось вдвое, количество госчиновников в России превзошло уровень всего СССР. Количество «крючков» и общее давление государственной власти на бизнес и граждан возросло многократно.
Давайте теперь о тех реформах, которые ваше правительство в начале десятилетия все же провело. В отличие от газовой отрасли, вам удалось направить реформу другой естественной монополии — РАО «ЕЭС России» по пути разделения производства электроэнергии и доставки ее потребителям.
В основу реформы электроэнергетики был заложен именно этот принцип. В решающий момент я лично пришел на заседание Госдумы, чтобы убедить депутатов принять пакет законов о реформе РАО «ЕЭС России»
Это было в феврале 2003 года, когда реформа забуксовала. Я выступил перед депутатами с нашими аргументами, и мы смогли набрать необходимое большинство.
Как вам это удалось, ведь в то время парламент еще был «местом для дискуссий» — там кипела бурная политическая жизнь, нужно было объяснять, доказывать, договариваться, искать компромиссы?
Это одна из важнейших структурных реформ, очень сложная, с большими рисками. Депутаты опасались, что ответственность за возможные негативные последствия реформы ляжет на них, а впереди выборы.
Я заявил, что правительство берет на себя ответственность за результаты и возможные негативные последствия, пусть у вас за это голова не болит. Я был уверен, что реформа абсолютно необходима, она правильная и сможет решить растущие проблемы дефицита электроэнергии. И на первом этапе мы, считаю, достаточно эффективно продвигались по намеченному плану реформы. Сегодня ее итоги, к сожалению, заметно отличаются от тех, которые мы изначально планировали.
Не вселяют особого оптимизма изменения структуры собственности на генерирующие активы. Есть все основания ожидать, что вместо одной всероссийской госмонополии мы в итоге получим несколько локальных на базе госкомпаний («Газпром», «Интер РАО ЕЭС») и крупнейших потребителей энергии. «Газпрому», например, принадлежит контрольный пакет одной из крупнейших компаний отрасли — «Мосэнерго».
Получается, раньше государство контролировало электроэнергетику напрямую, а теперь собственниками региональных генерирующих компаний стали непрозрачные госкорпорации, которые по-настоящему не заинтересованы в создании конкурентной рыночной среды. Недавно в русском издании Newsweek я столкнулся с такой парадоксальной оценкой: если Анатолий Чубайс разделил РАО «ЕЭС России» на части, то вице-премьер Игорь Сечин, отвечающий в правительстве Путина за энергетику, собирает РАО «ЕЭС России» обратно.
Согласен. Но, как ни парадоксально, проблема нехватки электроэнергии, которая обусловила начало реформы, с началом кризиса отошла на второй план — в результате огромного спада в промышленности дефицита теперь нет. Однако в правительстве не понимают или не хотят понимать, что через некоторое время те же самые проблемы неизбежно вновь встанут в полный рост.
Другая масштабная реформа государственных монополий, которой пришлось заниматься вам, — это реформа железнодорожного трак- спорта. Правду ли говорят, что она была сложнее, чем реформа электроэнергетики?
В некотором смысле да. Хотя бы потому, что глава РАО «ЕЭС России» Анатолий Чубайс был убежденным сторонником реформы вверенной ему отрасли, а министр путей сообщения Николай Аксененко поначалу был столь же убежденным противником реформы железнодорожного транспорта. Он был популярным среди работников отрасли руководителем и при этом очень властным человеком, этаким «царем», сочетавшим в себе, как это часто бывает с людьми такого склада, «крепкими хозяйственниками», глубокое знание отраслевой специфики с крайней консервативностью. Николай Емельянович всячески отказывался от реформирования, но в течение 2001 года мне удалось его убедить, что реформа необходима.
И как же вам удалось сломить сопротивление руководителя самого большого в России министерства, у которого под началом работали едва ли не два миллиона человек?
Просто я сумел доказать ему, что реформа не будет разрушением отрасли, наоборот, она заработает гораздо эффективнее. Главное, я убедил Аксененко в плюсах модернизации и в том, что он может и должен эту реформу возглавить.
Реформа железных дорог действительно была масштабной. Само Министерство путей сообщения предстояло разделить на хозяйствующий субъект — РАО «РЖД» и регулирующий орган — Министерство транспорта. Нужно было создать конкурентную среду во всех сферах: в перевозке грузов, в обслуживании пассажиров, в вагонном хозяйстве, в области ремонта подвижного состава — короче, везде, кроме рельсов. Кроме того, надо было снять с железных дорог колоссальную социальную нагрузку. Ведь по многолетней советской традиции Министерство путей сообщения было государством в государстве — ему принадлежала разветвленная сеть школ, больниц, детских садов и т. п. В ходе реформы все это хозяйство должно было быть отдано местным властям. Для этого требовалось финансирование. Условно говоря, если где-нибудь в Амурской области есть железнодорожная больница, которая переходит в ведение областного управления здравоохранения, требуется серьезный пересчет бюджетных расходов и, соответственно, доходов. В общем, пришлось все это решать.
