Борис Ложкин - Четвертая республика: Почему Европе нужна Украина, а Украине – Европа
Одновременно необходимо устранять основы коррупции, сокращая присутствие государства в экономике и общественной жизни. При этом нужно усиливать государство там, где речь идет о его базовых функциях, — прежде всего в правоохранительной системе.
Украинцы испытывают глубокое недоверие к институтам, призванным обеспечивать верховенство права. Опрос, проведенный в марте 2015 года, зафиксировал, что суды, прокуратура и милиция — лидеры «антирейтинга». Полностью или скорее не доверяют судам 81,4 % опрошенных, прокуратуре — 75,9 %, милиции — 69,2 %[34].
Для успешной борьбы с коррупцией и поддержания верховенства права нам предстоит полностью обновить всю правоохранительную и судебную систему.
Первые шаги в этом направлении сделаны. Летом 2015 года на улицах крупнейших украинских городов появилась новая полиция. Опросы показывают, что это пока самая популярная реформа из всех, проведенных после революции. Ее поддерживают и правые, и левые, и центристы. Ничего удивительного в этом нет. Вместо обрюзгших, озабоченных не столько поддержанием порядка, сколько личной корыстью милиционеров на улицы крупнейших украинских городов вышли молодые, подтянутые «люди в черном». Главное их отличие от предшественников — нацеленность на то, чтобы помочь согражданам, а не наказать или угрозой наказания вышибить из людей какую-то мзду.
Сегодня в это трудно поверить, но создание патрульной полиции — в каком-то смысле импровизация. Осенью 2014 года мне позвонил Петр Порошенко с поручением связаться с Экой Згуладзе. На Президента произвела впечатление ее речь на одном из телевизионных ток-шоу. Згуладзе семь лет проработала заместителем министра внутренних дел Грузии. Если бы мы смогли привлечь ее в нашу команду, у Украины появился бы шанс воспроизвести одну из самых успешных и знаменитых грузинских реформ — реформу полиции. Надо отдать должное министру внутренних дел Арсену Авакову: несмотря на то, что такие назначения — его прерогатива, он нашу идею поддержал. Труднее было уговорить саму Эку, которая жила с мужем и сыном в Париже. В итоге Згуладзе стала первым заместителем министра внутренних дел и создала в Украине Национальную полицию.
Скептики сомневаются в том, что полиции удастся сохранить свое первоначальное качество. Некоррумпированные, ориентированные не на извлечение ренты, а на служение обществу полицейские со всех сторон окружены старыми, разложившимися структурами. Продажное следствие, не пользующиеся доверием общества судебная система и прокуратура… По этому поводу хочу напомнить слова Карла Поппера, сравнивавшего процесс реформ с тем, как барон Мюнхгаузен вытаскивал себя за волосы из болота. Это кажется невозможным, но, боюсь, что другого способа у нас нет. Ввязаться в борьбу, проводить сразу несколько реформ одновременно — иначе нам из болота не выбраться.
Реформа судебной системы — пожалуй, самая трудная из всех институциональных реформ. Ее цель — сделать судебную власть некоррумпированной и независимой. Достичь обеих целей сразу не так-то просто.
Грузинские реформаторы, достигшие больших успехов в создании новых государственных институтов, дважды предпринимали попытку очистить судебную систему от коррупции и обеспечить ее независимость от исполнительной власти. Но ни первая попытка во второй половине 1990-х, когда в Грузии заменили 70 % судей, ни вторая, когда после Революции роз за решеткой очутилась десятая часть судейского корпуса, не привели к решению обеих задач одновременно. Судебная система в Грузии, как признают сами реформаторы, стала гораздо менее коррумпированной, но она по-прежнему подконтрольна исполнительной власти. Судебные процессы, начавшиеся после прихода к власти блока «Грузинская мечта», в результате которых многие представители команды реформаторов потеряли свободу, — яркий пример избирательного правосудия.
Другой пример, показывающий, как трудно строить судебную систему с нуля, — это Сингапур. Одна из самых успешных стран мира после обретения независимости более четверти века обходилась без собственного Верховного суда. Финальной апелляционной инстанцией до 1994 года служил Judicial Committee of the Privy Council в Лондоне.
Тем не менее, прогресс, безусловно, возможен. Чтобы убедиться в этом, достаточно бросить взгляд на Индекс верховенства права (Rule of Law Index), который составляет World Justice Project.
Украина занимает в этом рейтинге 70-е место (из 102 возможных) — на пять позиций выше России, на одну ниже Молдовы. Грузия, несмотря на критическое отношение самих реформаторов к собственным успехам, — 29-я. Она опережает Италию и Венгрию. Хорошие позиции в рейтинге и у Румынии с Болгарией — двух стран, которые принято считать институционально самыми слабыми членами Европейского Союза: Румыния — 32-я, Болгария — 45-я.
Стратегия реформы правосудия и правоохранительной системы ясна. Требуется полная перезагрузка. Дальше — вопрос тактики: последовательность шагов, создание прореформаторской коалиции, минимизация издержек.
Когда я убеждал Алексея Филатова оставить доходную адвокатскую практику и перейти на госслужбу (должность замглавы администрации как таковая его не интересовала), он ответил:
— Готов прийти, если мы сделаем судебную реформу. Иначе мне это просто неинтересно.
Тут нужно внести ясность. Когда говорят о судебной реформе, часто имеют в виду в первую очередь борьбу с коррупцией. Между тем, судебная реформа — это преобразование институтов и процедур, приближающее украинское правосудие к более продвинутым мировым стандартам. Это отмена институтов, которые корнями уходят в советское прошлое, совершенствование процессов, модернизация юридического образования и так далее.
Усовершенствование институтов и процедур позволит сделать систему чище, но борьбу с коррупцией следует отличать от собственно судебной реформы. Без успехов в этой борьбе не даст результата никакая реформа. Коррупция — это стержень, на который нанизываются все остальные проблемы.
По мнению Алексея, корень коррупции в судебной системе — резкое обнищание в 1990-х. Судьи получали мизерную зарплату, решая вопросы на миллионы долларов. Внутри судов возникли бизнес-группы, которые обеспечивали принятие решений сверху донизу. Потом они начали сращиваться с политиками, влиять на государственную машину. Так мы получили глубоко коммерциализованную систему, в которой задействованы многие судьи, хотя и не все.
Чтобы убрать эти метастазы, нужна жесткая химиотерапия или хирургическая операция. Очищение судебной системы, создание фильтров, которые не позволят системе вернуться к статус-кво, — это базовый элемент реформы правосудия.
Что представляет собой система сегодня? Это четыре судебные палаты в составе Верховного суда (административная, хозяйственная, по гражданским делам, по уголовным делам), плюс три специализированных суда, в которых работают более 300 судей, плюс суды низших инстанций — во всей системе задействовано около 8000 судей.
Высшие суды — территория полутонов. От Филатова я слышал только о некоторых судьях, торгующих решениями судов направо и налево. В судейской корпорации их имена все более или менее знают. Многие судьи не черные и не белые, так, оттенки серого. Кто-то выступит адвокатом одной из сторон, немного пережмет, перегнет, передернет и выдаст за деньги нужное решение. Кто-то посмотрит, какое решение является справедливым, и договорится со стороной, в пользу которой он собирается вынести решение, чтобы еще и заработать. Есть среди судей и бессеребреники. Они добираются на работу на троллейбусе, одеваются более чем скромно и как-то держатся, потому что им помогают дети.
Такая же картина и в судах более низких инстанций. Подавляющая масса судей пытается подзаработать, но не занимается откровенной уголовщиной.
Что нам делать со всем этим добром?
Есть два пути. Один — всех судей сразу уволить и набрать новых с помощью тестирования и конкурсов. Другой — очищать судебную власть поэтапно, используя конкурсные процедуры для одновременного отсева старых и найма новых судей.
Разница лишь в том, в какой момент увольняются старые кадры, — в самом начале переходного периода или в процессе перехода.
Против немедленной зачистки есть два довода. Во-первых, уволив всех, мы нарушим два фундаментальных принципа судоустройства, поддерживаемых Советом Европы, — индивидуальной ответственности и несменяемости судей. Во-вторых, мне не известны примеры, когда такой подход давал бы хорошие результаты. Единственный случай, на который иногда ссылаются, — это Босния и Герцеговина (об успешности этой реформы есть различные мнения). Но там речь шла о переназначении нескольких сотен судей, а у нас — о восьми тысячах.
Решение уволить всех — простое, оно понятно широкому кругу людей. Но это лукавый лозунг. Все равно, пока будут создаваться новые суды, старые продолжат работать, рассматривая уже начатые тяжбы.
