Борис Ложкин - Четвертая республика: Почему Европе нужна Украина, а Украине – Европа
Финансовый кризис во второй половине февраля 2015-го лишний раз подчеркнул всю шаткость экономического положения страны. Без экстренной помощи МВФ Украина рисковала столкнуться с крупными социально-политическими потрясениями. Кризис также продемонстрировал серьезный разрыв между необходимым и реальным темпом реформ. Правительство технократов должно было опережать события вместо того, чтобы следовать за ними.
В конце весны Петр Порошенко вывел на украинскую политическую сцену нового сильного игрока. 30 мая он назначил губернатором Одесской области своего старого товарища — бывшего президента Грузии, 47-летнего Михаила Саакашвили. Это решение было свидетельством того, насколько серьезно (и трезво) Президент оценивает ситуацию в стране.
Новый одесский губернатор должен был изменить сложившийся баланс сил. Выпустить на политическую арену такую крупную фигуру, как Саакашвили, при всей его лояльности к Президенту, было смелым и рискованным шагом. С другой стороны, это был хорошо рассчитанный шаг: по территории и численности населения Одесская область хотя и не дотягивает до Грузии, но вполне с ней сопоставима. Значимости новому назначению придавал и тот факт, что Одесская область — малая родина Президента, родившегося в городке Болград на самой границе с Молдовой, в так называемой Южной Бессарабии.
Тому, кто внимательно следит за биографией Президента, в этом решении не было ничего неожиданного. Личная смелость — одно из самых ярких человеческих качеств Петра Порошенко. Достаточно вспомнить, как 1 декабря 2013 года он лично попытался остановить столкновения протестующих с «Беркутом» на Банковой или в конце февраля 2014-го в одиночку отправился в Симферополь, уже захваченный российским спецназом.
В украинской системе власти фигура губернатора символизирует единство исполнительной власти (Кабинет Министров вносит кандидатуру, а Президент ее утверждает), однако полномочий, достаточных для масштабных реформ у него нет. Как пошутил один из членов команды Саакашвили: «У губернатора достаточно власти, чтобы разбогатеть, но недостаточно, чтобы что-то существенно изменить к лучшему».
Оглядываясь назад, должен констатировать: расчет на то, что команда Саакашвили в считаные месяцы придаст импульс развитию региона, был немного наивным. Зато его включение в игру резко оживило украинский политический ландшафт.
За первые полгода одесский губернатор добился серьезных успехов в борьбе с коррупцией. Опрос, проведенный осенью 2015 года под эгидой украинского офиса Transparency International, свидетельствует о том, что бизнесмены больше не воспринимают Одесскую область как самый коррумпированный регион страны. Индекс восприятия коррупции в Одесской области снизился в два с лишним раза, сильнее, чем во всех остальных регионах Украины.
* * *Диапазон моих задач как главы президентской администрации весьма широк.
В моей работе с Верховной Радой было две фазы. Со старым составом парламента, в котором не было пропрезидентской фракции, я работал прежде всего над проведением президентских законов. После того как парламент был переизбран, а его спикером стал союзник президента, я подключаюсь реже, только когда имеется крупный нерешенный вопрос, по которому не очевидно наличие большинства. В таких случаях я работаю и с отдельными депутатами и с целыми фракциями. Иногда приходится договариваться и с экзотическими, и, прямо скажем, с малоприятными персонажами. Так было с голосованием по изменениям в Конституцию 31 августа 2015 года. Нам было важно, чтобы поправки поддержала не только коалиция, но и «Оппозиционный блок» — это показало бы, что в обществе складывается консенсус по одному из самых крупных вопросов. Депутаты ОБ позиционируют себя как выразители интересов юго-востока страны, и их поддержка важна как дополнительный сигнал и для Запада, и для России, что конституционный процесс в Украине — инклюзивный, что мы учитываем самые широкие интересы.
Сотрудничество с правительством и премьером — задача неформализуемая. Приходится взаимодействовать и лично с Арсением Яценюком, и с его кругом, и с послами или высокопоставленными представителями дружественных стран, способными влиять на общую ситуацию. Цель — обеспечить единство президентской и премьерской команды.
Президент и премьер — союзники, члены правящей коалиции. Но они же — политические конкуренты.
Иногда приходится улаживать какие-то эмоциональные всплески. Кто-то про кого-то что-то не так сказал. В таких ситуациях приходится садиться и начинать убеждать. Кто будет задействован в таком разговоре, зависит от ситуации. В присутствии Президента или нет? За бокалом вина или за чашкой чая? С аргументами рациональными или эмоциональными?
В декабре 2014 года основатель аналитического центра Stratfor Джордж Фридман в интервью российскому «Коммерсанту» с удивлением констатировал отсутствие раскола в киевской власти[31]. Такие материалы я распечатываю и кладу в нужный момент на стол — вернее, на два стола. Иногда даже на большее количество столов.
Могут ли Президент и премьер раз и навсегда договориться: «Мы в одной лодке, давай делать то-то и то-то»? Договориться можно по большинству вопросов, но это же политика. Сегодня ситуация одна, а завтра она изменилась, изменились и существенные условия, которые лежали в основе предыдущих договоренностей. Значит, надо договариваться по-новому.
При наличии консенсуса между премьерской и президентской командами, если это действительно искренний, осознанный консенсус, можно провести через парламент практически любое решение. Такой консенсус, например, есть по военным вопросам. А вот по кадровым вопросам часто возникают шероховатости. На поиски консенсуса уходят силы и время, но консенсусные решения далеко не всегда оказываются оптимальными.
Мне кажется, ненормальность ситуации ощущается большинством политических сил. Нынешняя конструкция власти ставит под сомнение возможность быстрого, эффективного реформирования страны. Даже при условии что премьер, Президент и коалиция в парламенте являются твердыми единомышленниками.
В 2016 году Рада приняла чуть больше 50 % законопроектов, внесенных Кабинетом Министров. Словацкий реформатор Иван Миклош, с которым мы обсуждали этот вопрос летом 2015-го, не скрывал, что считает такое вялое взаимодействие парламентского большинства с правительством «катастрофой». По его мнению, Словакия никогда не стала бы мировым лидером по реформам (такого титула она удостоилась в 2004 году от Всемирного банка) без строгой дисциплины внутри коалиции. Нарушителей ждали строгие санкции — вплоть до исключения из коалиции.
Увы, в Украине такая модель не работает. При подготовке Коалиционного соглашения я специально консультировался с юристами, можно ли сделать его пункты обязательными к исполнению. Выяснилось, что юридической конструкции, которая делала бы соглашение стопроцентно обязывающим, не существует. Соглашение — это, по сути, декларация о намерениях, реализация которой возможна только в рамках обычного политического процесса.
У лидеров двух крупнейших фракций — «Народного фронта» и БПП — есть лишь один инструмент — демарш: в критической ситуации лидеры коалиции могут пригрозить ее участникам, саботирующим реформы, досрочными выборами. Но это оружие, как ядерную бомбу, можно использовать только однажды. И не факт, что тот, кто его применит, выйдет из схватки победителем.
«Половинчатые меры не работают», — любил повторять грузинский реформатор Каха Бендукидзе. В системе, где на каждое решение ты обязан получить множество согласований, иногда не доходит и до половинчатых мер. Проще вообще ничего не делать.
Лешек Бальцерович писал о том, что реформаторам необходимо использовать краткий период времени, когда возможна экстраординарная политика.
В истории Украины было несколько случаев, когда именно с помощью экстраординарной политики власть пыталась провести реформы. Так было осенью 1992 года, когда премьер Кучма получил полномочия регулировать экономику декретами правительства, так было в 1994-м, когда его избрали Президентом, так было, наконец, осенью 1998 года, когда Кучма своими Указами сократил расходы бюджета.
Сегодня, в отличие от начала 1990-х, у Украины есть Конституция, которая не позволяет никакой «чрезвычайщины». Реформу системы власти нужно проводить в рамках конституционного процесса. На изменение Конституции нужно минимум полгода. Это совсем другой уровень политической дискуссии.
В своей предвыборной программе Петр Порошенко заявлял, что не будет стремиться к расширению своих полномочий.
Тем не менее, считаю, что одна из ключевых проблем, которая должна быть решена в процессе реформирования страны, — это дуализм власти. Парламентско-президентская модель неэффективна. Украина не может позволить себе двигаться вперед черепашьими темпами, пока две «ветви» исполнительной власти стараются сбалансировать свои интересы. Огромное количество времени тратится не на обсуждение сути реформ, а на выматывающее согласование интересов и утряску разногласий, связанных исключительно с функционированием нынешней государственной машины. Иногда камнем преткновения становятся кандидатуры даже не первых руководителей, а управленцев второго-третьего ряда.
