Анатолий Вишневский - Время демографических перемен. Избранные статьи
Первая Всеобщей перепись населения была проведена в России только в самом конце XIX столетия. Подготовка к ней, как увидит читатель, заняла чуть не четверть века, ее обсуждение началось в комиссии сенатора Гирса, созданной в 1874 г. с первоначальным намерением провести перепись в конце 1870‑х годов. Первый проект был составлен П. П. Семеновым-Тян-Шанским также еще в 1870‑е годы и, в виде «Положения о всеобщей народной переписи», внесен в Государственный совет в 1880 г. Понадобилось 15 лет, чтобы этот документ под названием «Положение о всеобщей переписи Российской Империи» был соответствующим образом утвержден (5 июня 1895 г.), что и сделало возможным проведение первой всероссийской переписи 1897 г.
Примерно через 10 лет встал вопрос о проведении новой переписи, а дальше события развивались по хорошо знакомому нам сценарию. «Совет министров признал в принципе производство переписи населения “настоятельно необходимым”, но вследствие возражения Министерства финансов, ссылавшегося на финансовые затруднения, и намечавшейся реорганизации Статистического комитета отложил вопрос на неопределенное время. В июле 1908 г. последовало заявление 38 членов Государственной думы о необходимости издания особого закона, который: 1) раз и навсегда определил бы периодичность народных переписей и 2) установил бы срок второй переписи на 1910 г.»[323]. Через год выяснилось, что на подготовку переписи в 1910 г. уже не остается времени, и, в конце концов, после длительных согласований перепись была отодвинута на 1915 г., что было узаконено постановлением Государственной думы в мае 1913 г. К весне 1914 г. был готов проект переписи, однако начавшаяся в этом году война сделала проведение переписи в 1915 г. невозможным.
Следующая попытка проведения всеобщей переписи была предпринята в 1920 г., но в стране еще шла Гражданская война, перепись проходила не на всей территории и охватила немногим более 70 % населения. Первая полноценная перепись советского времени прошла в 1926 г., но дальше началась полоса «бюрократической анархии»[324].
Постановлением Совнаркома СССР от 23 апреля 1932 г. очередная перепись населения была назначена на 1933 г., и в ноябре 1932 г. даже была проведена пробная перепись в четырех районах Московской области. Но затем было решено отложить перепись до 1936 г., в конечном счете, она была проведена в 1937 г., ее результаты не удовлетворили руководство страны, и в 1939 г. была проведена новая перепись. После войны перепись была нужна, как никогда, но, видимо, хорошо зная ситуацию, руководитель государственной статистики В. Старовский, заявив, что «проведение новой переписи населения в ближайшее время… нецелесообразно», предлагал провести хотя бы единовременный учет населения. Сталин не разрешил и этого[325]. Следующая перепись прошла только в 1959 г. Затем последовали переписи 1970 (хотя логично было бы провести перепись в 1969 г.), 1979 и 1989 гг. и – уже после распада СССР – была намечена перепись 1999 г. Но новая метла мела по-старому, и перепись была перенесена на 2002 г., когда и состоялась (хотя одно время обсуждался вопрос о ее новом переносе).
25 января 2002 г. был принят Федеральный закон о Всероссийской переписи населения № 8-Ф, в нем было записано, что «Всероссийская перепись населения проводится не реже чем один раз в десять лет» (ст. 3.1). В соответствии с этим Законом было принято решение о проведении переписи в 2010 г., что обосновывалось ссылкой на рекомендации ООН в интересах международной сопоставимости проводить переписи в годы, оканчивающиеся на ноль. Кроме того, решение о проведении переписи населения в годы, максимально близкие к 2010 г., было принято главами государств СНГ в Минске 28 ноября 2006 г. Развернулась подготовка к переписи, в 2008 г. была проведена пробная перепись, но затем неожиданно возникли колебания, и перепись едва не была перенесена на 2013 г. Если бы это произошло, то Закон о переписи был бы нарушен при первой же попытке его применения, но, к счастью, в соответствии с окончательным решением правительства перепись была проведена в установленные ранее сроки, хотя и по несколько урезанной программе, опять же по причине нехватки средств.
Постоянно возникающий вопрос о нехватке средств на проведение переписи понятен. Каковы бы ни были ресурсы, которыми располагает бюджет государства, лишних денег нет никогда, всегда существует конкуренция за использование бюджетных средств, и при их распределении исходят из представлений о приоритетности тех или иных расходов. То же, что денег постоянно не хватает именно на переписи, из-за чего они часто откладываются или проводятся по сокращенной программе, как раз и свидетельствует о том, что их место в системе государственных приоритетов невысоко, а это, в свою очередь, говорит о том, что руководство страны не осознаёт серьезного символического значения переписи, а видит в ней по преимуществу чисто техническую счетную операцию, на которой можно и сэкономить в пользу более важных государственных целей.
Но тогда возникает вопрос, может ли всеобщая перепись населения, не осознаваемая как крупное общественно-политическое событие, быть вполне успешной в более узком, техническом смысле, как крупнейшая статистическая операция, производимая с целью получения ценной информации, которую нельзя получить никаким другим путем? Едва ли.
Вопрос о статусе переписи населения, о ее престиже в глазах как населения, так и власти, пожалуй, даже важнее вопроса о затрачиваемых на нее средствах. Если власть не осознаёт и не демонстрирует самоценность переписи как «зеркала», в которое обществу необходимо периодически всматриваться, чтобы понять самое себя, а все время подчеркивает узко прикладные задачи: подсчитать, сколько нужно построить квадратных метров жилья или детских садов и т. п., то она тем самым снижает значение переписи и одновременно доверие к ней со стороны населения, которое начинает подозревать власть в намерениях собрать информацию и для других столь же прикладных целей и не верит, что результаты переписи важны сами по себе.
Между тем доверие населения к переписи – главная предпосылка успешности ее проведения. Неслучайно уже комиссия Гирса пришла к выводу, что, в отличие от традиционных российских ревизий, перепись не должна иметь фискального характера, потому что это может помешать успеху переписи. Во всех странах при подготовке к переписи придается большое значение тому, чтобы в ее программу не включались вопросы, способные вызвать у населения подозрение, будто у него пытаются «выудить» какие-то конфиденциальные сведения, а особенно тому, чтобы убедить население, что государство гарантирует конфиденциальность, неразглашаемость ни при каких условиях всех сообщаемых при проведении переписи сведений.
История российских переписей дает классический пример включения в переписной лист недопустимого, с точки зрения логики переписи населения, вопроса – в 1937 г., отвечая на вопросы переписчика, требовалось отнести себя к верующим или неверующим. Это было время проведения государством активной антирелигиозной пропаганды и прямого преследования церкви, и, естественно, появление такого вопроса не повышало доверия к переписи у достаточно значительной верующей части населения. Однако и много позднее, даже и при отсутствии подобных «провокационных» вопросов, государству не удалось убедить россиян в своей готовности гарантировать конфиденциальность сообщаемых ими при проведении переписи сведений, да оно и не очень старалось[326].
С этим связана не самая лучшая страница новейшей истории российских переписей – использование при переписях 2002 и 2010 гг. принципа анонимности. Еще в середине XIX в. международные статистические конгрессы выработали перечень обязательных признаков, фиксируемых в переписном листе, и первым среди них были имя и фамилия. Эта рекомендация до сих пор соблюдается при проведении абсолютного большинства переписей во всех странах, всегда соблюдалась и в России. Неожиданная, неизвестно кем навязанная анонимность переписи, несомненно, повлияла – и не в лучшую сторону – на результаты переписей 2002 и 2010 гг. Согласившись с анонимностью, государство как бы расписалось в своей неспособности обеспечить конфиденциальность, что еще больше снизило декларируемое на словах символическое значение переписи, банализировало ее. Перепись 2002 г. проводилась под лозунгом «Впиши себя в историю России!» – это предлагалось сделать, утаив свои имя и фамилию.
Практически анонимность переписи нереализуема, переписчик не может выполнить свою работу, если он не знает, кого он уже опросил, а кого – нет, а нарушение конфиденциальности наиболее вероятно и наиболее неприятно именно на уровне переписчика – на более высоких уровнях в этом нет никакого смысла, да и конфиденциальность лучше защищена. Так что в действительности анонимность переписи – это фикция. В то же время человек, у которого даже не спросили его имени и фамилии, и отвечает на вопросы переписи с меньшей ответственностью, воспринимая заполненный им переписной лист как нечто вроде филькиной грамоты.
