Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
Представители Президента в регионах стали назначаться еще с 1991 г. Формально это были сотрудники Администрации Президента, работающие на местах. Первый Указ о них появился в 1993 г. Основных функций у представителей было три:
1) контроль за соблюдением региональными властями федеральных нормативных правовых актов;
2) координация деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, в том числе правоохранительных;
3) участие в кадровой политике Центра на соответствующей территории. Полуофициально представители также были призваны присматривать за «политикой» (выборы, референдумы, партийная и общественная жизнь, СМИ), следить за кадровыми решениями глав и мэров и пр. Нужно отметить, что в некоторые регионы они вообще не назначались (Татарстан). Для областей и входящих в их состав автономных округов практиковалось назначение «общих» представителей.
Первых представителей, как правило, подбирали из числа политиков демократической ориентации, пользовавшихся доверием Ельцина и его ближайших соратников. В начале 1990-х гг. они нередко обладали не меньшим авторитетом, чем главы, иногда оказывались едва ли не основными субъектами власти. В дальнейшем, после укрепления региональных режимов, многих представителей, не устраивавших глав, конфликтовавших с ними, в порядке уступок или размена заменили, подобрав в преемники неполитические фигуры. Постепенно эта должность стала сугубо чиновничьей. Ее порой занимали даже члены президентских и губернаторских команд, которые представляли не столько главу государства в субъекте Федерации, сколько своих патронов в кремлевской Администрации.
Несмотря на то что Кремль очень часто шел навстречу регионалам, «сдавая» чересчур активных представителей, кладя под сукно их донесения, этот институт старались развивать и укреплять. Полномочия представителей постоянно увеличивали, например, в 1998 г. были учреждены региональные коллегии при них, в которые по должности вошли руководители органов, «ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий». С 1996 г. в структуре Администрации имелось Управление по координации деятельности полномочных представителей Президента в субъектах Федерации.
Однако все же к концу 1990-х представитель Президента, играющий заметную роль в региональной политике, стал исключением из правил. (Бóльшее влияние на регионалов в те времена порой имели кураторы из Управления Администрации Президента по работе с территориями, позже Территориального управления Президента, также отвечавшие за «политику», кадры и пр.)
Это было одной из причин, по которой в Администрации стали задумываться о радикальной реформе института представителей, о поднятии представительства с регионального уровня на межрегиональный [35] . Соответствующие разработки потом легли в основу проектов путинского указа.
Косвенно повлиял также и опыт межрегиональных ассоциаций – объединений руководителей субъектов Федерации, которые были созданы в начале 1990-х гг. в целях координации и кооперации. Всего их было восемь [36] . На определенном этапе деятельность ассоциаций интерпретировалась чуть ли не как формирование некоего промежуточного межрегионального уровня власти. В 1998 г. при Примакове их руководителей включили в состав президиума Правительства. В 1999 г. был принят специальный Федеральный закон об ассоциациях. Они существуют до сих пор, но уже «в тени» полпредств.
Указом предусмотрены семь федеральных округов – территориальных объединений, в пределах которых действуют полпреды:
Центральный [37] , Северо-Западный, Северо-Кавказский (позже переименован в Южный), Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Их количество и состав с 2000 г. не менялись. Распределение регионов по округам было проведено согласно тогдашнему военно-административному делению, границы федеральных округов совпадают с границами военных округов по состоянию на 2000 г. (с тех пор они изменились). Исключений два: Нижегородская область входила и входит в Московский военный округ, но включили ее в ПФО, а Калининградская область – самостоятельная военно-административная единица – включена в СЗФО.
18 мая 2000 г. состоялись первые назначения. Центральный округ достался Георгию Полтавченко, прежде служившему представителем Президента в Ленинградской области (а еще раньше возглавлявшему Управление Федеральной службы налоговой полиции по Санкт-Петербургу). На Северо-Запад отправился бывший первый заместитель Директора ФСБ Виктор Черкесов, на Урал – бывший заместитель Министра внутренних дел Петр Латышев. Южные и дальневосточные рубежи России доверили боевым генералам с чеченским опытом – Виктору Казанцеву и Константину Пуликовскому. «Штатскими» были только два полпреда – экс-премьер и экс-руководитель думской фракции Союза правых сил Сергей Кириенко, которого поставили на Приволжье, и бывший Министр по делам СНГ Леонид Драчевский, отряженный в Сибирь.
Об округах в первые годы после их учреждения политики и эксперты тоже много говорили как о прообразе межрегионального уровня власти и в конечном счете нового уровня государственного устройства, новых «суперрегионов». Предлагалось легализовать их законодательно и даже конституционно (!). Одновременно высказывались опасения, что в пределах округов возникнут некие протогосударственные субъекты, которые потом предъявят сепаратистские претензии. В своем Послании 2000 г. Владимир Путин специально разъяснил: «Одним из пер вых наших шагов {…} стало создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России. Суть этого решения не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно – территориальных границ, а в повышении эффективности власти» .
Сейчас, по прошествии восьми лет, можно с уверенностью сказать, что все тогдашние «прожекты» и «страшилки» были и остались именно «прожектами» и «страшилками». В пределах округов действуют полпреды – президентские чиновники со своими аппаратами, а также подразделений ряда федеральных органов. И не более.
В соответствии с Положением о полпредах, утвержденным тем же Указом 2000 г., они являются должностными лицами Администрации Президента и непосредственно подчиняются главе государства. Раз полпреды часть Администрации, то представлять их к назначению и освобождению от должности положено ее Руководителю. Это также закреплено в Положении. Однако по его первоначальной редакции полпреды были достаточно автономны от «канцлера». Он изначально получил полномочия осуществлять оперативное руководство их деятельностью и назначать им заместителей (а с июня 2000 г. стал также представлять главе государства кандидатуры для назначения на должности первых заместителей полпредов [38] ). Но в остальном, включая организационные и кадровые вопросы (подбор сотрудников в свои аппараты), полпредам предоставлена широкая самостоятельность. Более того, согласно первой версии Положения они были обязаны руководствоваться только Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента. Отдельным решением (25 мая 2000 г.) Путин ввел полпредов в состав Совбеза, при том что из всех чиновников Администрации в него входят только ее Руководитель. В связи с этим полпредов наряду с аппаратом Совбеза стало возможно рассматривать как противовес «большой» Администрации и лично Волошину. Надо сказать, что у такой «дуалистической» модели тогда было достаточно сторонников в путинском окружении.
Основных функций у полпредов три, как было у их исторических предшественников. В пределах соответствующего округа они:
1) организуют контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, а также за реализацией федеральных программ;
2) координируют деятельность территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти;
3) согласовывают кандидатуры «для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности», если эти назначения осуществляются Президентом, Правительством или федеральными органами исполнительной власти. Естественно, полпредам также поручено приглядывать за политическими процессами в пределах вверенных им территорий, за кадрами региональных и местных органов власти и пр.
