Лариса Буракова - Почему у Грузии получилось
Тогда я просто надиктовал своему заместителю Лили Бегиашвили, из каких частей должен состоять документ, и подчеркнул, что в первую очередь надо описать три самые крупные реформы, которое министерство собирается провести. Мы передали это руководителям министерств. Некоторые очень хорошо написали, например Министерство культуры. Помню, министр даже говорил, что это для них самих было очень полезно, мы, говорит, никогда в таком ракурсе не думали, текучка заедала, а тут собрались, подумали и подготовили очень интересный документ. По его словам, он сам с удовольствием его почитал.
Но было несколько министерств-«двоечников». Самым катастрофичным было положение Министерства сельского хозяйства. За год тренировки там написали четырнадцать разных версий документа. Для чего оно существует, само министерство не знало. Например, писали, что есть проблема отсутствия рынков сбыта, и при этом в целях указывали увеличение производительности. Это же бред! Если увеличивать производство, а рынков нет, – проблема усугубится.
В итоге кропотливой работы, в которую очень много сил вложил заместитель Бендукидзе Лежава, все министерства сформулировали пять приоритетов среднесрочного развития, обозначили критерии выполнения и возможные преграды для их реализации. Вся информация была собрана в рамках одного документа под названием «Основные данные и направления», который, в свою очередь, учитывался при планировании бюджета.
Министерства и раньше так или иначе готовили документы с приоритетными направлениями развития. Но, как правило, к реальной жизни эти тексты имели мало отношения. Например, программа по экономическому развитию и сокращению бедности включала шестьсот приоритетов. Как в такой ситуации можно эффективно планировать бюджет? Вспоминает Лили Бегиашвили:
Раньше, например, в парламенте могли два месяца не платить зарплату вообще. Были люди, которые и по восемь месяцев не получали денег. Все это оправдывалось дефицитным бюджетом или секвестром бюджета. Это было попросту криминальное государство. Представьте, вы – строительная компания, сделали ремонт, а вам не платят, потому что секвестр. Это же криминал!
Выработка своего рода алгоритма планирования бюджета во многом способствовала формированию единого государственного подхода. За основу был взят принцип – как можно меньше денег брать из бюджета и обосновывать все планируемые расходы.
Конечно, старые привычки иногда проявлялись, о чем рассказывает Бегиашвили:
Мы делали проект бюджета на следующий год, и ко мне подходят из какого-то агентства и говорят, что им нужно увеличить бюджет. Спрашиваю, на что. Выясняется, они намеревались купить новую машину «Нива». Смотрю, у них в прошлогоднем документе тоже «Нива» записана. Спрашиваю, что такое, зачем? А они говорят, что старая уже сломалась и что они каждый год новую покупают. Конечно же, машина за год не ломается, просто до этого никто внимания не обращал, и жили они себе спокойно.
Однако многое удалось искоренить путем пристального контроля:
На сессиях правительства по бюджетным вопросам батони[46] Каха всегда был защитником частного бизнеса, – чтобы на него не накладывали никаких лишних сборов или налогов. Он был единственным министром, который проверял каждую цифру (еще любил считать премьер-министр). Батони Каха доставал свой большой мобильник с калькулятором и любой проект на нем просчитывал. Казалось, все уже решено, почти принят проект, но в конце поднимал голову Бендукидзе и говорил: «Там поставлена такая-то цифра. Она неверная. Вот эта правильная цифра». И начинали все заново.
Именно удар сразу по всем направлениям при реформировании госуправления (и кадровая чистка, и пересмотр принципов работы, и изменение планирования бюджета) позволил добиться реальных результатов. Сама по себе дебюрократизация практически не имеет смысла. Без всесторонней подпитки другими реформами все очень быстро (а в госаппарате особенно) возвращается на круги своя. Так, например, не состоялась административная реформа в России, заявленная практически в то же самое время – в марте 2004 года и, казалось бы, подкрепленная законом о федеральном бюджете на 2006 год: «Правительство Российской Федерации не вправе принимать решения, приводящие к увеличению в 2006 году численности федеральных госслужащих, работников учреждений и организаций бюджетной сферы, а также расходов на ее содержание»[47].
Несмотря на бодрые правительственные сообщения и в 2006[48], и в 2007[49] годах о сокращении численности госслужащих в России на 235 тысяч по сравнению с 2004 годом, Росстат сухо констатирует рост числа работников в федеральных органах государственной власти: в 2005 году на 138,8 тысячи, в 2006 году – еще на 61,7 тысячи. Причем такого резкого роста за год, как в 2005 году, то есть непосредственно в ходе реформы, не отмечалось в российской истории ни разу – ни в 1990-х, ни в 2000-х.
Интересно, что в 2003 году доля занятых в секторе госуправления, обороны и соцобеспечения в России и Грузии была одинаковой – 5 процентов, но к 2007 году в Грузии этот показатель снизился до 3,8 процента, а в России вырос до 5,3 процента и еще быстрее стал увеличиваться в дальнейшем (см. график).
Занятость в секторе «Государственное управление и обеспечение военной безопасности; обязательное социальное обеспечение» как доля общей занятости в России и Грузии, 2003–2009 гг. (%)
Источники: Российский статистический ежегодник. 2009. С. 136 (www.gks.ru/bgd/regl/b09_13/IssWWW.exe/Stg/html1/05-05.htm);
Россия в цифрах. 2010 (www.gks.ru/bgd/regl/b10_11/IssWWW.exe/Stg/d1/06-03.htm);
Statistical Yearbook of Georgia. 2009. Р. 43 (www.geostat.ge/index.php?action=wnews&lang=eng&npid=2)
Сформировать новый госаппарат – это лишь задача минимум, решение которой позволяет продвинуться на следующий этап реформирования всех остальных сфер силами новых чиновников.
Реформа МВД
Говоря о дебюрократизации, невозможно не упомянуть о самом успешном и наглядном примере – реформе МВД.
Одна из первых инициатив новой власти в считаные дни изменила то, что, как всем казалось, изменить невозможно, тем самым добавив уверенности населению в своем выборе и власти – в своих методах.
В Грузии правоохранительные структуры всегда были одним из наиболее коррумпированных элементов, а в 1990-х годах они оказались деморализованными в результате вооруженных конфликтов, резкого падения дисциплины, повторяющихся коррупционных амнистий и разгула преступности и коррупции.
Часть преступного мира влилась в полицию, а сама полиция, с одной стороны, срослась с профессиональными криминальными группировками, а с другой – с коррумпированными правительственными чиновниками и политиками. Возникла ситуация, когда трудно было различить действия полиции и криминальных авторитетов, стала еще более глубокой и без того существующая пропасть между полицией и гражданами, а жаловаться коррумпированным чиновникам было бесполезно. Население часто обращалось за помощью к криминальным авторитетам и ворам в законе[50], а не к полиции…
Одной из наиболее коррумпированных была дорожная полиция (бывшая ГАИ), которая практически полностью перешла на «самообеспечение», обирая как местных, так и проезжавших транзитом иностранных водителей[51].
Глава парламентского комитета по процедурным вопросам и регламенту Хатуна Гогоришвили рассказала о проведенном ею еще до реформы полиции эксперименте: машину, которая двигалась по 400-километровому маршруту Тбилиси–Батуми, не нарушая правил, гаишники останавливали через каждые 3 километра с одной только целью – получить мзду за проезд.
Грузинский рецепт реформирования оказался очень простым и понятным: если есть неработающий, изъеденный коррупцией институт, единственный способ исправить ситуацию – ликвидировать его и создать новый.
«Мы не послушали советов европейских доброжелателей, которые предлагали нам реформы проводить медленно, постепенно. Мы поступили очень грубо и за один день уволили из Министерства внутренних дел 15 тысяч сотрудников»[52], – вспоминает министр внутренних дел Вано Мерабишвили.
Причем уволенные и не принятые вновь на службу в МВД сотрудники не пытались протестовать, поскольку даже для них было очевидно, что система теперь работает по другим правилам.
Летом 2004 года ГАИ была полностью упразднена, и буквально за два месяца Министерство внутренних дел с нуля создало и укомплектовало патрульную полицию по американскому типу. В ее обязанности входит обеспечение правопорядка и безопасности на дорогах. Она может пресечь правонарушение на улице, а также помочь в разрешении бытовых конфликтов.
Экзамены, тестирования, собеседования позволили отобрать лучших из претендентов. Были закуплены новые автомобили и разработана новая форма, начался ремонт полицейских участков. Зарплаты сотрудников полиции с 20 долларов поднялись в десять раз. В министерстве была создана система самоконтроля – генеральная инспекция, занимающаяся внутренним расследованием фактов взяточничества. Раньше ситуация была такова, что у полицейского практически не оставалось шанса избежать коррупции: от рядового сотрудника требовалось передавать наверх собранную дань, и так по цепочке выше и выше.
