Василий Щепетев - История государственного управления в России
Вместе с тем сначала временно, а с 1926 г. на постоянной основе сохранялись особые судебные органы в виде военных трибуналов. Кроме того, начиная с 1922 г., стали создаваться органы внесудебных репрессий в виде Особой комиссии НКВД РСФСР, Особого совещания ОГПУ СССР.
Реорганизация чрезвычайных органов государственной власти (ВЧК-ГПУ-ОГПУ) и милиции
Переход к нэпу, развитие демократических начал Советского государства обусловили необходимость реорганизации ВЧК и ее органов на местах.
Декретом ВЦИК от 6 февраля 1922 г. ВЧК была преобразована в Государственное политическое управление (ГПУ) при НКВД РСФСР. В автономных республиках и областях – при соответствующих ЦИК и в губерниях – при исполкомах Советов создавались политические отделы, а в армии и на флоте – Особые отделы.
На ГПУ и ее органы возлагались следующие задачи:
1) подавление открытых контрреволюционных выступлений;
2) борьба с контрреволюционными преступлениями, шпионажем, бандитизмом;
3) политическая охрана границ Советского государства, борьба с контрабандой, охрана железнодорожных и водных путей сообщения;
4) выполнение особых поручений Президиума ВЦИК и СНК по охране революционного порядка.
16 октября 1922 г. ВЦИК наделил ГПУ правом применять внесудебную репрессию вплоть до расстрела в отношении лиц, взятых с поличным на месте совершения бандитских налетов и вооруженных ограблений. Особой комиссии НКВД этот закон предоставил право высылать и заключать в лагеря принудительных работ на срок до трех лет деятелей антисоветских политических партий и лиц, дважды судимых, в том числе и за общеуголовные преступления (кражи, грабежи, разбой, хулиганство и т. д.). В этом случае наказание применялось не за новое преступление, а в порядке профилактики.
С образованием СССР органы ГПУ были объединены в общесоюзном масштабе. Конституция СССР 1924 г. закрепила создание Объединенного государственного политического управления при СНК СССР, определила его цели и положение в системе органов государства. В ноябре 1923 г. Президиум ВЦИК утвердил Положение об ОПТУ и его органах.
В непосредственном распоряжении ОПТУ находились специальные воинские формирования. Сотрудники ОПТУ по своему правовому положению были приравнены к военнослужащим. В первой половине 1924 г. права ОПТУ по внесудебным репрессиям были расширены.
29 марта 1924 г. ЦИК СССР утвердил Положение о правах ОПТУ в части административных высылок и заключений в концентрационный лагерь на срок до трех лет. Вынесение постановления о высылке и заключении в концлагерь в отношении лиц, признаваемых социально опасными, возлагалось на Особое совещание в составе трех членов коллегии ОПТУ с обязательным участием прокурора. 1 апреля 1924 г. Президиум ЦИК СССР предоставил Особому совещанию ОПТУ «право внесудебного разбора дел и расправы с применением высшей меры наказания».
Отказ от чрезвычайных мер «военного коммунизма», поиск организационных форм и методов деятельности, соответствующих новым условиям жизни страны, а также режим жесточайшей экономии и сокращение административно-управленческих расходов, определили организационные и функциональные изменения органов внутренних дел РСФСР.
24 мая 1922 г. ВЦИК и СНК утвердили Положение о народном комиссариате внутренних дел РСФСР, которое определило, что его основными задачами являются:
– наблюдение за организацией и деятельностью местных органов управления в качестве исполнительного аппарата Президиума ВЦИК;
– наблюдение за исполнением постановлений и распоряжений центральной и местной власти административного характера и понуждение к их выполнению всеми имеющимися в его распоряжении средствами;
– руководство по организации и развитию коммунального хозяйства.
Наркомат внутренних дел состоял из Организационно-административного управления; Главного управления милиции;
Главного управления принудительных работ; Центрального управления по эвакуации населения; Главного управления коммунального хозяйства. С февраля 1922 по ноябрь 1923 г. в состав НКВД входило Государственное политическое управление.
На Рабоче-крестьянскую милицию возлагалось:
– поддержание порядка и спокойствия в стране и обеспечение выполнения административных постановлений и распоряжений центральной и местной власти;
– окарауливание (охрана) учреждений и сооружений общегосударственного и исключительного значения (телеграф, телефон, почта, водопровод и др.);
– охрана лесов, складов топлива, сырья, сельхозпродуктов;
– охрана лагерей принудительных работ;
– поддержание порядка на всех путях сообщения РСФСР и сопровождение перевозимых грузов;
– содействие органам всех ведомств при проведении в жизнь возложенных на них задач.
Во исполнение решения XI съезда РКП(б) от 2 апреля 1922 г. «О финансовой политике» милиция была переведена на местный бюджет, а в августе 1923 г. – произведены крупные организационно-штатные изменения структуры НКВД. Организационно-административное управление, ГУМ и Центророзыск были объединены в Центральное административное управление (ЦАУ). На местах (к августу 1924 г.) при соответствующих исполкомах Советов были сформированы административные отделы, которые руководили милицией, уголовным розыском, осуществляли инспекцию мест заключения.
Перевод на местный бюджет обусловил жесткую зависимость милиции от местных органов власти, которые стали широко практиковать привлечение ее сотрудников к задачам, не относящимся к охране общественного порядка (посыльные при исполкомах местных Советов, контролеры общественного транспорта, курьеры служебной переписки).
Характерным явлением того времени являлось привлечение трудящихся (на общественных началах либо в форме повинности) к охране общественного порядка. Предполагалось, что таким образом сократятся расходы на штатный личный состав милиции. С этой целью 27 марта 1924 г. ВЦИК и СНК приняли Декрет о сельских исполнителях, которые учреждались при сельских Советах для «охраны общественного порядка, личной и имущественной безопасности граждан». Кроме того, сельские исполнители должны были осуществлять «законные приказы о задержании граждан, охранять и конвоировать задержанных и вообще наблюдать за исполнением порядка, установленного советскими законами».
В результате этих усилий численность личного состава милиции и уголовного розыска к 1927 г. была сокращена более чем на 50 % и составляла соответственно 36 тыс. и 5 тыс. человек, что отрицательно сказалось на деятельности по охране общественного порядка и борьбе с преступностью.
В целом же к концу рассматриваемого периода роль и место НКВД в государственном механизме советской власти оценивались низко, что в немалой степени было обусловлено субъективными причинами. Так, в 1923 г. А. Г. Белобородов (в годы Гражданской войны – председатель Уральского областного Совета) сменил Ф. Э. Дзержинского на посту наркома внутренних дел. Однако в ноябре 1927 г. был снят с должности «как активный участник троцкистской оппозиции» и репрессирован. Новый нарком В. Н. Толмачев также продержался недолго, он был обвинен в заговоре против И. В. Сталина и в январе 1931 г. также снят с должности и репрессирован.
Вопрос о ликвидации наркомата все более назревал, тем более что на функции милиции претендовало всесильное ОПТУ, на систему тюрем и лагерей – Наркомюст, а ВСНХ стремился «прибрать к рукам» коммунхоз и пожарную охрану.
Развитие системы права
В 20-е гг. XX в. была проведена кодификация советского законодательства. В результате кодификации была создана система советского права. Между всеми его отраслями существовала внутренняя согласованность, определявшаяся единством политического содержания. Кодификационная деятельность проводилась во всех союзных республиках. Как правило, соответствующие кодексы РСФСР брались за образец. Отдельные республики иногда полностью распространяли действие российских кодексов на свою территорию.
Нэп потребовал разработки и принятия Гражданского кодекса (ГК). ГК РСФСР 1922 г. послужил точкой отсчета для дальнейшего развития советского гражданского права. Основным итогом его реализации стало практически полное исчезновение к середине 30-х гг. крупной частной собственности, вытеснение «частников» из промышленного производства и магазинной торговли. ГК РСФСР 1922 г. явился образцом для принятых в 1923 г. гражданских кодексов других союзных республик. Туркменская, Таджикская и Узбекская ССР объявили ГК РСФСР действующим на своей территории.
К маю 1922 г. был готов проект Уголовного кодекса (УК) и после постатейного обсуждения на четырех заседаниях ВЦИК он был принят 26 мая 1922 г. и введен в действие с 1 июня 1923 г.
В связи с принятием «Основных начал» республики должны были привести свои уголовные кодексы в соответствие с общесоюзным законом. В РСФСР новый УК был принят 22 ноября 1926 г. УК РСФСР 1926 г. не внес серьезных изменений в сложившуюся к тому времени систему уголовного законодательства. УК РСФСР 1926 г. просуществовал с изменениями и дополнениями до 1961 г.
