Василий Щепетев - История государственного управления в России
Создание подобной чрезвычайной системы противоречило Конституции РСФСР 1918 г., требовавшей, чтобы «установление, дополнение и изменение основных начал Советской Конституции осуществлялось исключительно Всероссийским съездом Советов». Однако обстановка военного времени обусловила создание чрезвычайных органов власти и на местах – революционных комитетов (ревкомов), которые подразделялись на республиканские (Азербайджанский, Башкирский, Белорусский, Татарский и т. д.), областные (Восточно-Забайкальский, Дальневосточный, Крымский и др.), губернские, уездные, городские, подпольные (в тылу врага) и др.
24 октября 1919 г. ВЦИК и Совет обороны утвердили Положение, в соответствии с которым ревкомы представляли собой коллегию из 3–5 человек – представителей партийных органов, Советов и военного командования.
Высшим органом управления промышленностью оставался ВСНХ. Его структура приобрела ярко выраженный военный характер. Центральный аппарат ВСНХ состоял из общих (функциональных) отделов, таких, как отдел организации производства, отдел снабжения и нормирования, финансово-экономический и другие, и производственных отделов (металла, горный, текстильный и др.). Производственные отделы решали общие вопросы распределения сырья, ведали учетом и распределением готовой продукции, финансированием отдельных отраслей. В ведении производственных отделов ВСНХ находилось по нескольку родственных отраслей промышленности.
Оперативное повседневное руководство предприятиями каждой отдельной отрасли было сосредоточено в основном в так называемых главных комитетах – главках, или центрах, подчинявшихся ВСНХ (Главнефть, Главсоль, Центромедь и др.). До конца 1918 г. было создано 42 главка. Между главком и предприятием в ряде отраслей стояло еще одно звено – трест, управлявший несколькими предприятиями.
При местных Советах сохранились совнархозы. В их ведении находилось сравнительно небольшое количество мелких предприятий, не подчинявшихся непосредственно ВСНХ. Но продукция этих предприятий находилась на учете центральных органов и распределялась ими. Фактически местные совнархозы распались на отдельные отраслевые главки и управления, поскольку находились в подчинении у соответствующих производственных отделов ВСНХ. Такая система централизованного управления получила название главкизма. Не прошло и двух лет, как стали проявляться ее слабые стороны: разобщенность предприятий города, района и области, чрезмерная централизация снабжения предприятий, отсутствие хозяйственной заинтересованности местных органов в результате деятельности предприятий, элементы бюрократизма и волокиты.
Исходя из этого разрабатывались меры по усилению территориального управления и его сочетания с отраслевым.
В условиях чрезвычайных обстоятельств (нарастание экономического кризиса, Гражданская война и иностранная интервенция, обострение политических и внутрипартийных противоречий) развертывается процесс сращивания партийных и государственных структур. Одним из первых документальных отражений этого процесса стали материалы IX съезда РКП(б), проходившего в Москве в марте-апреле 1920 г., где говорилось, что «основным условием хозяйственного возрождения страны является неуклонное проведение хозяйственного единого плана, рассчитанного на ближайшую историческую эпоху».
Острая необходимость организации удовлетворительной работы транспорта в условиях разрухи требовала соответствующих государственно-правовых мер. Декретом СНК от 28 ноября 1918 г. было введено военное положение на железных дорогах, учреждены чрезвычайные военные комиссары железных дорог, наделенные исключительными полномочиями, образованы специальные железнодорожные заградительные отряды. В целях объединения железнодорожного и водного транспорта была создана чрезвычайная транспортная комиссия.
Жизненно важная проблема обеспечения продовольствием обусловила предоставление Наркомпроду чрезвычайных полномочий: сверх компетенции издавать общеобязательные постановления; применять вооруженную силу в случаях противодействия отбиранию хлеба или иных продуктов; смещать, подвергать аресту, предавать революционному суду должностных лиц всех ведомств и общественных организаций; иметь специальные вооруженные формирования. (Продовольственно-реквизиционная армия Наркомпрода РСФСР насчитывала в октябре 1919 г. свыше 45 тыс. человек.)
Декретом ВЦИК и СНК от 2 мая 1918 г. учреждались чрезвычайные местные органы Наркомпрода – губернские и уездные продкомитеты во главе с соответствующим комиссаром продовольствия.
Под общим руководством Наркомпрода в деревне действовали комитеты бедноты (комбеды), которые, по существу, являлись также чрезвычайными местными органами власти. Они полностью подменили волостные и сельские Советы.
В 1918 г. была образована Продовольственная инспекция, сыгравшая большую роль в осуществлении контроля за деятельностью органов Наркомпрода. Нередки были случаи, когда местные Советы создавали инспекционные группы из рабочих. Их опыт был использован при реорганизации в октябре 1920 г. Наркомата государственного контроля в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции.
В условиях Гражданской войны возросла роль общественных организаций в политической жизни страны.
Быстро росло число членов Российского коммунистического союза молодежи (РКСМ). Если делегаты его I съезда, проходившего в октябре 1918 г., представляли 20 тыс. членов РКСМ, то II (октябрь 1919 г.) – уже 96 тыс., а III (октябрь 1920 г.) – 400 тыс.
Активное участие в жизни страны принимали и профсоюзы. Членство в них было обязательным для рабочих и служащих. Поэтому они представляли самую многочисленную организацию, в рядах которой в 1920 г. насчитывалось свыше 4 млн человек. Профсоюзы играли большую роль на производстве. Им принадлежало право выбирать третью часть членов фабрично-заводских управлений (две трети назначало правительство), они осуществляли нормирование труда и заработной платы, определяли размер продовольственного пайка и т. п.
В систему чрезвычайных органов власти и управления Советской России входили органы военного управления на театре военных действий и в местностях, объявленных на военном положении, на которых возлагалась обязанность «принятия всех вызываемых обстоятельствами чрезвычайных мер в интересах революционного порядка или успеха ведения войны».
Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и преступлениями по должности также занимала важное место в государственной системе.
В налаживании действенности государственных органов важен был контроль за исполнением принятых законодательных актов. При этом неизбежно усиливалась роль партийного контроля. Ленин предложил слить контрольные партийные учреждения с контрольными советскими. Так был создан новый орган – ЦКК-РКИ.
Роль руководителя строительством нового общества отводилась Коммунистической партии, призванной направлять деятельность Советов, профсоюзов, комсомола и других массовых организаций.
В целом созданная в годы Гражданской войны система чрезвычайных органов власти и управления Советской России в центре и на местах явилась одним из факторов, обеспечивших победу советской власти. Опыт организации и деятельности чрезвычайных органов оказал большое влияние на последующую практику советского государственного строительства.
Управление государством в период политики «военного коммунизма»
В советской историографии преобладала точка зрения, что «военный коммунизм» явился следствием тяжелого положения страны в период Гражданской войны и объяснялся необходимостью преодолеть возникшие на этом этапе экономические трудности. Сторонники другой точки зрения утверждают, что именно политика «военного коммунизма» в результате и привела к Гражданской войне.
От этих точек зрения зависит определение хронологических рамок самого «военного коммунизма»:
1) по одной из концепций, его начало приходится на май 1918 г., на момент введения продовольственной диктатуры;
2) другая концепция связывает его начало с приходом большевиков к власти в октябре 1917 г.;
3) примирительная концепция обосновывает начало проведения политики «военного коммунизма» временем до прихода большевиков к власти (с момента введения хлебной государственной монополии Временным правительством).
Первые серьезные затруднения в снабжении хлебом возникли еще в конце 1914 г. Уже в 1915 г. царским указом командующим военными округами было дано полномочие препятствовать вывозу продуктов из этих округов, утверждать твердые цены при скупке зерна и реквизировать продукты у тех, кто препятствовал их сдаче на нужды армии. Закон о хлебной монополии 1917 г. предоставлял в распоряжение государства все хлебные запасы, за исключением необходимых для собственного потребления и хозяйственных нужд крестьян.
