Василий Щепетев - История государственного управления в России
– С ростом мануфактур при отсутствии вольнонаемного труда образовался новый слой крепостных – посессионные крестьяне, т. е. приписанные к мануфактуре.
Принятие «Табели о рангах» свидетельствовало о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становились определяющими для продвижения по службе.
Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность; отрицательными – его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.
Сформулированная «Табелью о рангах» новая система чинов и должностей юридически оформила статус правящего класса.
Были подчеркнуты его служебные качества: любой высший чин мог быть присвоен только после прохождения через всю цепочку низших чинов. Устанавливались сроки службы в определенных чинах.
«Табель о рангах» уравнивала службу военную со службой гражданской: чины и звания присваивались в обеих сферах, принципы продвижения по службе были аналогичными, на практике, конечно, это не всегда соблюдалось, а знать получала определенные преимущества при получении чинов и замещении должностей. Но в целом закон был выгоден прежде всего рядовому дворянству – его представители получали реальную возможность подниматься на такие вершины власти, о которых они не мечтали раньше.
Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой. Обучение дворянских детей проходило часто в принудительном порядке (за уклонение от учебы налагалось взыскание).
Установление абсолютной монархии в России сопровождалось широкой экспансией государства, его вторжением во все сферы общественной, корпоративной и частной жизни. Усиление роли государства проявилось в детальной, обстоятельной регламентации прав и обязанностей отдельных сословий и социальных групп. Наряду с этим происходила консолидация правящего класса – из разных феодальных слоев окончательно сложилось сословие дворянства.
Царь хотел иметь под рукой необходимые рычаги управления, которые зачастую он создавал заново, руководствуясь сиюминутными потребностями. Как и во всех других своих начинаниях, Петр при реформе государственной власти не считался с российскими традициями и широко использовал известные ему по западноевропейским вояжам структуры и методы управления.
Не имея четкого плана административных реформ, царь, вероятно, все же представлял желаемый образ государственного аппарата. Это строго централизованный и бюрократический аппарат, четко и быстро исполняющий указы государя, в пределах своей компетенции проявляющий разумную инициативу, что соответствовало армии, где каждый офицер, исполняя общий приказ главнокомандующего, самостоятельно решает свои частные и конкретные задачи. Тем не менее петровской государственной машине было далеко до подобного идеала, который просматривался только как тенденция, хотя и четко выраженная.
2. Государственное управление в России во второй четверти XVIII в.
Во второй четверти XVIII в. в государственной системе страны произошел ряд изменений. На протяжении всего этого периода длилась борьба за трон. Этот период русской истории назван «эпохой дворцовых переворотов».
Причины дворцовых переворотов. Борьба за власть
Согласно Указу о престолонаследии царствующий монарх имел право назначить себе преемника по своему усмотрению. Петр I умер 28 января 1725 г., не успев сделать этого. Долгие его колебания объяснялись сложившейся в царской семье ситуацией: сыновья Петра от второго брака Петр и Павел умерли в младенчестве; после гибели царевича Алексея, противника отцовских преобразований, единственным наследником мужского пола становился его малолетний сын Петр. Регентство при нем могло быть отдано двум бабушкам: либо первой жене Петра I, Лопухиной, постриженной в монахини, ярой противнице всех петровских новшеств, либо второй жене Петра, Екатерине, отношения с которой у Петра I накануне его смерти испортились.
При сословно-представительной монархии вопрос о новом царе был бы поставлен перед Земским собором. Но петровский указ ликвидировал такую возможность. Однако он содержал порядок наследования не только по завещанию, но и по закону: при отсутствии сыновей власть могла наследовать дочь. Однако старшая дочь Петра, Анна, была выдана замуж за герцога Голштинского, присягнув не претендовать на русский престол. Таким образом, по закону наследовать престол должна была вторая дочь – Елизавета.
Но закон этот не был принят во внимание. Вопрос о власти был решен узким кругом близких к трону высших чиновников при поддержке гвардейских полков. Именно Преображенский и Семеновский (а также добавленные к ним Измайловский и Конногвардейский) полки стали орудием борьбы за власть между соперничающими группировками. Правительницей стала императрица Екатерина I.
После Петра I в России при императорах стали создаваться советы, выполнявшие роль высших органов государственной власти. В советы обычно входили наиболее влиятельные представители дворянской группировки, содействовавшие приходу к власти императора.
В 1726 г. императрица Екатерина I по настоянию влиятельной группы знати учредила Верховный тайный совет, составленный из шести членов (пять из них были представителями новой знати – Меншиков, Толстой, Апраксин, Головкин и иностранец Остерман, шестым был выходец из родовитого боярства Голицын).
Совет стал высшим государственным органом, оттеснив Сенат, который перестал быть правительствующим и получил название высокий. Три главные коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел) были непосредственно подчинены Верховному тайному совету. Влияние в Совете сосредоточилось в руках Меншикова.
Екатерина царствовала недолго. Во время ее болезни перед смертью вопрос о преемнике был поставлен перед собранием членов Верховного тайного совета, высших правительственных учреждений – Сената и Синода, перед командирами гвардии и т. д. Вопреки желанию императрицы передать престол дочери Елизавете собрание высказалось в пользу малолетнего внука Петра I. Екатерина вынуждена была согласиться.
После ее смерти в 1727 г. согласно завещанию на престол был возведен внук Петра I – Петр II, а Верховный тайный совет взял на себя функции регента. Попытки Меншикова женить императора на своей дочери не удались, в результате заговора в 1727 г. он был арестован, сослан в Сибирь, где и скончался в 1729 г.
Падение Меншикова фактически означало новый дворцовый переворот.
Во-первых, изменился состав Верховного тайного совета, в котором из вельмож петровского времени остался только Остерман, а большинство мест приобрели представители аристократических семей Голицыных и Долгоруких.
Во-вторых, изменилось положение Верховного тайного совета. 12-летний Петр II вскоре объявил себя полноправным правителем, этим был положен конец регентству Совета.
Из Верховного тайного совета были исключены петровские соратники, их места заняла старая родовая знать – Долгорукие и Голицыны. Однако смерть Петра II в 1730 г., накануне его свадьбы с дочерью А. Г. Долгорукого, положила конец устремлениям старой знати.
Вновь встал вопрос о выборе императорской персоны. Почувствовавшие власть высшие чины в государстве искали из петровской родни наиболее неприспособленное к власти лицо. Выбор пал на Анну Иоанновну – дочь старшего брата Петра I. Выданная замуж за герцога Курляндского и овдовевшая, Анна была далека от интриг русского двора. Но перед тем как занять русский трон, Анна Иоанновна должна была подписать предложенные ей кондиции – особые условия, на основании которых она обязывалась ограничить свою власть:
– не выходить замуж без согласия Совета;
– не быть самодержавной императрицей, а делить власть с Советом;
без ведома Верховного тайного совета:
– не объявлять войны и не заключать мира;
– не вводить новых налогов;
– не награждать чином выше полковника;
– не жаловать вотчин и не конфисковывать их без суда.
Верховный тайный совет брал на себя командование основной политической силой – гвардией.
Однако подписав кондиции, Анна Иоанновна по прибытии в Россию встретила поддержку широких слоев дворянства, которое съехалось в столицу на предстоящую свадьбу Петра II, а попало на его похороны. Дворянство, подозревая «верховников» в узурпации власти, предпочло иметь одну самодержавную императрицу вместо нескольких «государей». Дворянство было возмущено не столько самим ограничением императорской власти, сколько тем, что это ограничение произошло без его участия: кондиции были подготовлены тайно и лишь после подписания Анной оглашены. Недовольство дворянства заставило «верховников» выступить с предложением к дворянству составить новый проект устройства власти в империи. Это нашло широкий отклик, «верховников» завалили проектами и записками. Во всех этих проектах можно выделить следующие направления:
