Василий Щепетев - История государственного управления в России
Специальные суды существовали для духовных лиц, церковных и монастырских крестьян. Уголовные и гражданские дела городского населения рассматривали городские магистраты, а апелляционной инстанцией являлся Главный магистрат. Крепостных крестьян судили сами помещики, за исключением тех случаев, когда речь шла о тяжких преступлениях.
Во главе прокуратуры стоял генерал-губернатор, а в губерниях – губернские прокуроры. В уездах имелись уездные прокуроры, так называемые стряпчие. Они осуществляли надзор за деятельностью уездных учреждений, в том числе и судов.
Параллельно с гражданской судебной системой образовывались военные суды. Высшей инстанцией в этой системе был генеральный кригсрехт, рассматривавший наиболее важные дела, связанные с государственными или воинскими преступлениями. Нижней инстанцией был полковой кригсрехт, рассматривавший все остальные дела. Военные суды также были коллегиальными, при каждом из них состоял аудитор, наблюдавший за законностью правосудия. Приговоры генерального кригсрехта выносились на утверждение в Военную коллегию.
Новыми чертами организационной судебной системы в первой четверти XVIII в. стали:
– коллегиальное устройство судов;
– попытки (правда, неудачные) отделить судебную организацию и функцию от административной;
– учреждение контроля за деятельностью судов со стороны специально учрежденных органов (прокуроров, фискалов, аудиторов), совмещение гражданской и военной юстиции.
Абсолютистское государство первой четверти XVIII в. называют полицейским не только потому, что оно настойчиво вмешивается во все сферы общественной и частной жизни, но и потому, что именно в этот период впервые были созданы профессиональные полицейские органы.
В период с середины XVII в. и до начала XVIII в. сословно-представительная монархия перерастает в абсолютную. Сословный строй приобретает черты замкнутости, консерватизма.
Форма правления при абсолютизме оставалась прежней – монархической, но содержание ее и внешние атрибуты изменились.
Власть монарха становится неограниченной. Переход к абсолютизму характеризуется заметными изменениями в государственном механизме, создается сложная бюрократическая система управления.
Реформа местного управления
Губернское правление. В начале своего царствования Петр I пытался использовать прежнюю систему местного управления, постепенно вводя выборные элементы управления. Так, указом от 10 марта 1702 г. предписывалось участие в управлении наряду с воеводами выборных представителей дворянства. В 1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.
В конце 1708 г. Петр I издал указ о разделении России на 8 обширных административных округов, названных губерниями. Это были: Московская, Ингерманландская (или Санкт-Петербургская), Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская и Сибирская губернии. Они разделялись на провинции, во главе которых стояли воеводы, а провинции – на дистрикты.
Эта реформа совершенно изменила систему местного управления. Основная цель реформы – обеспечение армии всем необходимым. С полками армии, распределенными по губерниям, устанавливалась прямая связь через специально созданный институт кригс-комиссаров.
Губернии возглавляли губернаторы, назначаемые царем. Они ведали гражданским управлением, командовали войсками, расквартированными на территории губернии, и объединяли в своих руках судебную власть. Их помощниками были вице-губернаторы. Делопроизводством занималась губернская канцелярия. При губернаторах существовали ландратские советы из 8-12 человек, которые избирались дворянским собранием данной губернии. При голосовании в ландратском совете губернатор имел два голоса.
Кроме традиционно возлагавшихся на местных администраторов забот о военных делах и финансах Петр I поручил губернаторам совершенно новую деятельность – полицейскую. Губернатор был начальником всех военных, пребывавших в губернии, собирал налоги, составлял общую ведомость всех доходов и расходов по губернии, наблюдал за хозяйственной городской деятельностью своей губернии.
Прежний областной правитель – воевода, имевший огромную власть, но недостаточно подчиненный контролю центрального правительства, превращался в губернатора – хозяина и опекуна вверенной ему губернии, строго подчиненного и ответственного перед правительством. Губернией он управлял или непосредственно, или же через присутственные места с определившимся порядком делопроизводства, строго обозначенным кругом служебных прав и обязанностей должностных лиц, из которых слагалось каждое присутственное место. Главным таким местом являлось губернское правление, занимающееся делами общего благоустройства и безопасности в губернии.
Кроме губернатора в состав губернского правления входили: обер-комендант, отвечающий за военные дела; ландрихтер, т. е. губернский судья (с 1719 г. вместо этой должности был учрежден надворный суд); обер-комиссар, распоряжавшийся финансами; обер-провиантмейстер, ведавший хлебными запасами для армии, и управитель дворцовых имений.
У воевод в провинциях также были свои помощники: камерир (ведал сбором всех податей и налогов, заготовкой продовольствия для армии); рентмейстер, или казначей (занимался приемом, хранением и отпуском государственных средств); обер-комендант (правитель провинциального города, начальник местного гарнизона, правитель конторы рекрутских дел) и вальдмейстер (заготавливал корабельный лес и занимался охраной лесов).
Во главе дистриктов, или уездов, стояли выборные из числа дворян – земские комиссары, помощниками которых были нижние комиссары, мостовые надзиратели и другие.
Согласно реформе Петра I губернии были разделены на 45 провинций, во главе которых стояли губернаторы, вице-губернаторы или воеводы. Провинции делились на округа – дистрикты. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатсконтора, Юстиции и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев.
Областная реформа, отвечая потребностям самодержавной власти, была в то же время следствием развития бюрократической тенденции, характерной уже для предшествующего периода. Именно с помощью усиления бюрократического элемента Петр I намеревался решать все государственные вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках губернаторов – представителей центральной власти, но и к созданию на местах разветвленной иерархической сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников.
Прежняя система «приказ – уезд» была удвоена: «приказ – губерния – провинция – уезд». Во главе провинции обычно стоял воевода, финансовое и полицейское управление в уезде возлагалось на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых сверху.
Губернаторам перешла часть функций приказов (особенно территориальных), их количество было сокращено.
Указ об учреждении губерний завершил первый этап реформы местного управления. Однако деление на губернии оказалось слишком крупным и не позволяло осуществлять на практике эффективное управление, особенно при существовавших тогда коммуникациях. Поэтому в каждой губернии были крупные города, в которых управление осуществляла прежняя городская администрация.
Реформа городского управления
Вокруг вновь образованных промышленных предприятий, мануфактур, приисков, шахт и верфей при Петре I появлялись новые поселения городского типа, в которых стали формироваться органы самоуправления. Уже в 1699 г. Петр I, желая предоставить городскому сословию полное самоуправление по западному типу, приказал учредить бурмистрскую палату в Москве, а по городам учредить бурмистров «к расправным и купецким делам и соборам» и «выбирать им в бурмистры меж себя погодно… добрых и правдивых люден, кого они меж себя и поскольку человек похотят».
Бурмистрские избы ведали сбором податей, налогов, вопросами, связанными с несением повинностей городского населения, а также судом над ним. В состав бурмистрских изб входили бурмистры – выборные от купцов, фабрикантов, сотен и слобод. Выборы бурмистров проводились ежегодно. Бурмистры, в свою очередь, выбирали из своей среды на каждый месяц президента, который стоял во главе избы.
В городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты, которые заботились о развитии торговли и промышленности, об организации школ, осуществляли финансовую деятельность и суд по гражданским делам.
