Николай Шелег - Международная торговля
В силу различий сфер регулирования Соглашение ВТО и Типовой закон Комиссии ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) «О закупках товаров (работ) и услуг» регламентируют проведение закупок закупающими организациями, под которыми понимаются государственные заказчики или уполномоченные ими юридические лица, а Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международная ассоциация развития (MAP) и Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) – лишь закупки по своим проектам, осуществляемые их заемщиками. Отличия существуют и в правомочности участников торгов: ЕБРР, ВТО и ЮНСИТРАЛ допускают к участию юридические и физические лица из любой страны, независимо от того, является ли данная страна членом банка (для ЕБРР). Исключение составляют лишь случаи, когда законом или нормативными актами страны заказчика участнику торгов запрещается вступать в коммерческие отношения со страной фирмы. В то же время, согласно требованиям МБРР и MAP, участник торгов и предмет закупки должны происходить только из стран – членов Всемирного банка, за исключением тех, в отношении которых существуют официальные запреты на торговые отношения со стороны страны заемщика и (или) ограничения со стороны Совета Безопасности ООН. Определенные ограничения существуют и на участие в торгах государственных компаний и организаций страны заемщика: они должны обладать финансовой и юридической самостоятельностью и руководствоваться в своей деятельности коммерческим правом. МБРР, MAP и ЕБРР запрещают участвовать в торгах лицам, привлекавшимся этими банками к подготовке тендерной документации.
Объектами закупок могут быть товары (промышленные товары, сырьевые ресурсы, техника, оборудование), работы и услуги (сервисные, транспортные и консультационные). Исключение составляют закупки, связанные с национальной обороной или безопасностью. Как показывает сравнение методов закупок, рассматриваемые источники международно-правового регулирования закупок имеют определенные расхождения в этом вопросе.
Едиными же являются только открытые торги, ограниченное (закрытое) и прямое заключение контракта. При этом, за исключением Соглашения ВТО, везде отражена возможность применения двухэтапных торгов. Различия, во-первых, связаны с проведением неконкурсных методов закупок, а во-вторых, отражают сферу применения документов (Типовой закон ЮНСИТРАЛ и Соглашение ВТО не регулируют национальные торги) и сложившуюся практику осуществления закупок различными организациями (Принципы ЕБРР признают право коммунальных предприятий осуществлять закупки по своим правилам (табл. 2.1)). Наиболее эффективным и приемлемым методом закупки товаров и работ, однозначно рекомендуемым всеми международными организациями, являются открытые международные торги. Другие процедуры, согласно принятым правилам, могут применяться в следующих случаях: в силу технического характера закупаемых товаров, работ и услуг; если привлечение широкого круга участников является экономически нецелесообразным; если существует срочная и (или) чрезвычайная потребность. Также строго регламентируется предельная сумма закупки, начиная с которой все торги должны быть открытыми: ЕБРР стоимость товаров и услуг устанавливает в размере от 200 тыс. евро и более, работ – 5 млн евро и более; а МБРР и MAP – 300 тыс. дол. США и более (товары и работы).
Таблица 2.1
Сравнительные характеристики методов закупок товаров и работОкончание табл. 2.1
Сравнительно недавно для услуг стали выделять специальные методы закупок, которые наиболее полно отражены в Типовом законе ЮНСИТРАЛ. Специфика этих закупок связана со сложностью и уникальностью предмета торгов – интеллектуального продукта и, следовательно, с повышенными требованиями к квалификации, деловой репутации и опыту поставщика. Технические услуги, как правило, стандартизованы и с заведомо известными главными параметрами (транспортные услуги, услуги связи), поэтому их рекомендуется закупать на общих основаниях как товары или работы. К интеллектуальным услугам (научно-исследовательская, творческая деятельность, консалтинг) применяются особые процедуры, так как цена результата может быть абсолютно несопоставима ни с затратами, ни с эффектом, который предполагалось получить, ни с уникальностью этих результатов. Отсюда и методы закупки, определяемые в Типовом законе ЮНСИТРАЛ: без проведения переговоров, с проведением одновременных или поочередных переговоров. Больше всего отличий от обычных процедур закупок имеет конкурс с проведением поочередных переговоров. Сначала устанавливается пороговый уровень квалификационных требований, затем ранжируют участников по качественным и техническим параметрам предложений.
Претендент, получивший наивысшую оценку, приглашается к переговорам для определения цены и корректировок отдельных параметров предложения. Переговоры проводятся до тех пор, пока закупщик не достигнет согласия на заключение контракта с участником либо не отклонит все остальные предложения. Следует заметить, что в Принципах ЕБРР специфика закупки услуг никак не отражена, в то время как руководство ВБ выделяет различные способы закупки консультационных услуг в зависимости от критериев отбора победителя (по качеству, качеству и стоимости либо по стоимости), сложности (для уникальных или достаточно простых заданий), наличия квалифицированных исполнителей (нескольких или единственного). Согласно вышеописанным принципам ВТО, ЮНСИТРАЛ, ВБ и ЕБРР своевременное извещение (объявление, приглашение) о возможности подачи заявок для участия в торгах является важнейшим правилом проведения международных торгов. Для наиболее широкого оповещения потенциальных участников в ряде случаев (ЕБРР, ВБ) используется двухступенчатое приглашение к торгам.
На первом этапе публикуется (по терминологии Всемирного банка) общее уведомление о проведении закупок, где говорится, что готовится проект, который будет содержать ряд контрактов, и указывается контактное лицо для получения дополнительной информации; на втором этапе – особое уведомление, которое предоставляет информацию о конкретном конкурсе.
Все международно-правовые документы предъявляют к приглашению к участию в открытых торгах или предквалификационном отборе следующие требования.
Во-первых, оно обязательно должно быть опубликовано в соответствующем официальном издании (для заемщиков МБРР и MAP – в «Development Business», ЕБРР – в бюллетене «Procurement Opportunities» на сайте ЕБРР и в «Development Business», рекомендуется также публикация в вестнике Европейских сообществ «Official Journal of the European Communities») или в газете, имеющей международную известность (Типовой закон ЮНСИТРАЛ, Соглашение ВТО), а также по мере целесообразности – в официальных вестниках и международных специализированных изданиях. Во-вторых, приглашение должно публиковаться заблаговременно. В-третьих, оно должно содержать, как минимум, следующую информацию: наименование и адрес заказчика (закупающей организации); наименование и адрес уполномоченного агента покупателя (ВБ, ЕБРР); источник финансирования (ВБ, ЕБРР); характер, количество, место и срок доставки товаров, работ, услуг; критерии и процедуры оценки квалификационных данных поставщиков; размер платы за получение конкурсной (или предквалификационной) документации, порядок ее внесения, валюта и место приобретения; язык, место, порядок и окончательный срок представления конкурсных предложений (квалификационных данных).
В основе предварительной квалификации лежит оценка возможностей, ресурсов и опыта потенциальных участников торгов с целью удовлетворительного осуществления конкретного контракта. К ее проведению ЕБРР, ВБ, ВТО и ЮНСИТРАЛ устанавливают следующие требования: не допускается дискриминация на основании государственной принадлежности поставщика; заказчик вправе дисквалифицировать поставщика, подавшего ложные квалификационные данные или уличенного в коррупции или мошенничестве; заказчик должен незамедлительно уведомить каждого поставщика о результатах прохождения им предквалификационного отбора и предоставить всем, прошедшим его, конкурсную документацию; поставщик имеет право обжаловать результаты, если он считает, что заказчик замешан в мошенничестве; закупщик обязан вести протокол предквалификации.
Для защиты заемщика от неэффективных тендерных предложений международные организации предусматривают возможность обязать участников торгов внести обеспечение тендерного предложения на закупку товаров или работ (при закупке услуг оно обычно не предусматривается). Наиболее широкий перечень способов обеспечения содержит Типовой закон ЮНСИТРАЛ: банковские гарантии; поручительства; резервные аккредитивы; чеки, по которым первичное обязательство несет какой-либо банк; депозиты в наличных средствах, простые и переводные векселя. МБРР и MAP ограничиваются лишь заверенным чеком, аккредитивом или банковской гарантией солидного банка. Ключевым этапом проведения международных торгов является составление и подача конкурсных предложений. Приобретя конкурсную документацию, участники торгов должны внимательно ознакомиться с требованиями к подготовке предложений и четко их выполнять, так как невыполнение может повлиять на результаты оценки. В том числе следует четко соблюдать формальные требования тендерной документации в отношении оформления предложений, времени и места их подачи. Независимо от причин задержки опоздавшие предложения подлежат безусловному отклонению от участия в торгах. ЕБРР, ВБ, ВТО, ФИДИК и ЮНСИТРАЛ предъявляют к составу конкурсной документации в значительной мере общие требования. Различия в содержании и степени сложности документации обусловливаются лишь масштабами и характером закупок. С целью унификации тендерной документации ФИДИК, ВБ и ЕБРР разработали стандартную документацию для каждой категории закупок с учетом их объемов и специфических условий проведения. Конкурсная документация (КД) состоит из классификационных требований, коммерческих условий и технических требований.
