Дмитрий Комягин - Бюджетное право
Например, институт бюджетных доходов включает такие составные части (подинституты), как доходы федерального бюджета, доходы бюджета субъекта РФ и доходы местного бюджета. В рамках института бюджетного процесса можно в качестве субинститутов выделить его основные этапы – составление проекта, рассмотрение и утверждение бюджета, исполнение бюджета, составление и утверждение бюджетной отчетности.
Система бюджетного права может рассматриваться по-разному применительно ко всем трем ипостасям бюджетного права: подотрасли финансового права (подотрасли законодательства), науке и учебной дисциплине. Отличие может состоять, например, в отсутствии общей части у системы бюджетного права как подотрасли финансового права. В то же время система науки бюджетного права и система учебной дисциплины непременно включают общую часть. Другим отличием системы науки от системы подотрасли является устойчивость, неизменность базовых институтов в науке бюджетного права, не свойственная подотрасли законодательства.
Система науки бюджетного права определяется в первую очередь ее предметом и строгой научной последовательностью изучения вопросов, составляющих ее содержание. Наука бюджетного права, в отличие от одноименной подотрасли законодательства, обладает значительной самостоятельностью, хотя и остается вторичной по отношению к науке финансового права, составляя ее «ядро» (схема 2.9). Номенклатура специальностей научных работников с 2012 г. выделяет из финансового права бюджетное и налоговое право[157].
Система бюджетного права как учебной дисциплины в целом соответствует системе науки бюджетного права. При этом она может иметь свои особенности, которые обычно отражаются в программе учебной дисциплины.
Система законодательства и система права не являются застывшими, они находятся в постоянном изменении в связи с развитием общественных отношений[158]. Для новых или изменившихся общественных отношений принимаются новые правовые нормы, их регулирующие. Из таких норм формируются новые правовые институты, возникают новые подотрасли и даже отрасли законодательства. Это в первую очередь относится к финансовому праву и к бюджетному праву, которые динамично развиваются.
Основополагающие нормы бюджетного права закреплены Конституцией РФ. Бюджетное право как подотрасль законодательства в настоящее время кодифицировано, что является положительным явлением и определяет более высокое качество правового регулирования в данной сфере. При этом, однако, система бюджетного права как подотрасли законодательства зависит от структуры кодифицированного правового акта – Бюджетного кодекса РФ и постоянно меняется вместе с ней (иногда существенно). В то же время есть отдельные межотраслевые институты, которые не могут полностью войти в систему бюджетного права, но содержат отсылки к бюджетному законодательству и непосредственно влияют на бюджетные правоотношения[159]. Пристальное рассмотрение института бюджетных доходов выявляет огромное количество норм, которые регулируют мобилизацию бюджетных доходов, но «рассыпаны» в законодательных актах, регулирующих таможенные, налоговые, лесные, водные, земельные и иные правоотношения. В силу этого некоторые ученые высказывают мнение о возможности рассмотрения института бюджетных доходов как отраслевого, повышая его статус до института финансового права[160]. Аналогичное мнение высказывается и в отношении института бюджетных расходов[161].
На основании вышеизложенного оптимальным способом познания системы бюджетного права (во всех его ипостасях) является рассмотрение исторической эволюции системы бюджетного права с момента его возникновения до настоящего времени.
Начнем с того, что появление в России науки финансового права как самостоятельной отрасли знания, согласно итогам исследования Ю.В. Гинзбурга, целесообразно датировать рубежом XIX–XX вв.[162] В то время, после принятия университетского устава 1863 г., создаются самостоятельные кафедры финансового права. Автор показывает, что предмет науки финансового права в этот период фактически ограничивался предметом бюджетного права, т. е. изучением способов приобретения средств для государственных нужд (что соответствует институтам государственных доходов и государственного долга) и организации удовлетворения государственных потребностей (соответствует институту государственных расходов). Вслед за этим выделился институт бюджетного контроля, после чего стало возможным говорить и о появлении научной отрасли знаний по бюджетному праву[163]. Система науки бюджетного права в указанный период (XIX – начало ХХ в.) была предельно проста и сводилась к двум основным разделам – правилам о государственных расходах и о государственных доходах[164].
Бюджетное право как подотрасль законодательства сформировалось позже, чем наука бюджетного права. Существовали отдельные правила составления государственной росписи, эволюция которых разделяется исследователями того периода на три этапа:
– составление росписи в доконституционную эпоху (1862–1906 гг.);
– составление росписи по правилам 1906 г.;
– бюджетное право по советскому законодательству[165].
Таким образом, в начале ХХ в. вся система бюджетного законодательства сводилась к правилам составления государственной росписи доходов и расходов[166].
Как отмечает И.С. Плехан (составитель и комментатор свода «Бюджетные законы», изданного в начале ХХ в.), «с кодификационной точки зрения наше сметное законодательство представляет ту характерную особенность, что оно не только не объединено в отдельном уставе или положении, но даже и в разъединенном виде далеко не все вошло в Свод законов»[167].
В Своде законов РСФСР акты бюджетного законодательства (о бюджетных правах и о передаче вопросов на решение министерств, ведомств и местных Советов) были помещены в § 2 гл. «Финансы и кредит» разд. IV «Законодательство о народном хозяйстве»[168].
Систематизация бюджетного законодательства производилась при издании сборников финансового законодательства. Известен сборник «Бюджетная система Союза ССР» (составитель С.С. Глезин), который включал все финансовое законодательство[169]. В этом сборнике отражена точка зрения экономистов, считающих, что почти все финансовое законодательство в области бюджета является бюджетной системой.
Следует привести мнение Т.В. Конюховой о том, что в советский период бюджетное законодательство не имело обобщающего акта, поскольку командные методы управления финансами предполагали весьма детальную регламентацию данной сферы ведомственными актами. В постсоветский период в экономической и юридической литературе был поставлен вопрос о разработке Бюджетного кодекса Российской Федерации. Принятие БК РФ и НК РФ и обусловило появление бюджетного права и налогового права как подотраслей финансового права[170].
В 2000 г. Указом Президента РФ был одобрен Классификатор правовых актов[171]. Согласно данному классификатору в рамках раздела «Финансы» подраздел бюджетного законодательства не выделен, но имеются следующие подразделы:
• Общие положения бюджетного устройства;
• Федеральный бюджет;
• Бюджеты субъектов Российской Федерации;
• Местные бюджеты;
• Иные вопросы бюджетного устройства.
Подразделы «Федеральный бюджет», «Бюджеты субъектов Российской Федерации», «Местные бюджеты» разделены на следующие отделения:
– Доходы;
– Расходы;
– Государственный (муниципальный) долг;
– Государственные (муниципальные) кредиты;
– Бюджетный процесс;
– Государственный финансовый контроль.
Подраздел «Иные вопросы бюджетного устройства» включает отделения:
– Иные виды бюджетов (Государственные внебюджетные фонды);
– Сбалансированность бюджетов;
– Бюджетная классификация;
– Казначейство.
Следует заметить, что классификатор строит систему бюджетного права по трем уровням: федеральному, региональному (уровень субъектов РФ), местному, что отличает его от системы бюджетного права, определенной Бюджетным кодексом РФ.
Опираясь на БК РФ, можно представить следующую систему подотрасли бюджетного права:
институт бюджетного устройства;
• институт доходов, который включает субинституты: доходы федерального бюджета, доходы бюджетов субъектов РФ и местные доходы;
• институт расходов бюджета, который включает субинституты: расходные обязательства Российской Федерации, расходные обязательства субъектов РФ, местные расходные обязательства, а также бюджетные ассигнования;
