Дмитрий Комягин - Бюджетное право
Известно централизованное и децентрализованное исполнение бюджетов в зависимости от наличия единства кассы. И.Х. Озеров считал движение от децентрализованного способа исполнения бюджета к централизованному восходящим и эволюционным, имеющим три этапа[129]. Первый этап характеризуется тем, что кассы по сбору доходов и совершению расходов созданы по отдельным ведомствам; второй этап – централизацией всех касс в руках одного ведомства – министерства финансов; третий этап (наиболее совершенный) – созданием банковской системы государственных касс[130]. Развитие кассового устройства в дореволюционной России остановилось на втором этапе, т. е. на централизации всех касс в едином ведомстве.
В Российской Федерации единство кассы законодательно утверждено с 1998 г.[131] Сегодня оно выражается в существовании единого счета для каждого бюджета бюджетной системы, открытого в Банке России. Однако иногда банковский способ исполнения бюджета в России противопоставляется казначейскому, при этом последний выступает как безусловно прогрессивная альтернатива банковскому исполнению бюджетов. Такая точка зрения получила широкую общественную поддержку по итогам провальной финансовой политики начала 1990-х годов, когда после развала Госбанка СССР исполнение бюджета осуществлялось через многочисленные коммерческие банки на расчетных счетах, открываемых бюджетными учреждениями самостоятельно. Подобная децентрализация имела следствием абсолютную непрозрачность исполнения бюджета и многочисленные злоупотребления, регулярно приводящие к неисполнению запланированных бюджетом доходов и расходов.
Схема, существовавшая при данной организации исполнения бюджета, была такова, что Минфин России, перечисляя в начале года (или по мере поступления доходов) денежные средства на банковские счета бюджетополучателей, уже не имел доступа к этим средствам, в результате чего был вынужден брать кредиты у Банка России или коммерческих банков на покрытие кассового разрыва при исполнении бюджета. Такие кредиты породили колоссальную кредиторскую задолженность государства. В то же время широко раздавались бюджетные ссуды, которые долгие годы спустя отражались в составе государственного долга в качестве дебиторской задолженности. Одновременно отдельные распорядители и получатели бюджетных средств, используя предоставленную свободу в отношении распоряжения счетом по учету бюджетных средств, направляли данные средства не на запланированные в бюджете расходы (например, банковские депозиты), к тому же «забывали» платить по заключенным договорам на поставку товаров, работ и услуг для государственных нужд. В результате появился еще один вал кредиторской задолженности, позднее частично опосредованный в виде судебных решений о взыскании тех или иных сумм из бюджета.
Разумеется, обойтись в современных условиях без участия банков при исполнении бюджета невозможно, а в чистом виде банковское и казначейское исполнение бюджета не существует; в реальности оно смешанное с большей или меньшей долей банковского участия. Значение имеет соблюдение (или несоблюдение) принципа единства кассы (схема 2.5).
В качестве примера последовательно реализованного принципа единства кассы можно привести кассовое устройство Франции, хотя на сегодняшний день, благодаря современным банковским технологиям, в Российской Федерации и многих других странах функционирование единого счета бюджета осуществляется не менее эффективно, чем во Французской Республике. При этом наименование «казначейская система исполнения бюджета» впервые употреблялось именно по отношению к бюджету Франции[132]. Во Франции все платежи осуществляются с контокоррентного (активно-пассивного) счета Государственного казначейства. Система бюджетного учета во Франции построена таким образом, что ежедневно остатки на счетах подразделений Государственного казначейства Франции перечисляются на единый счет, что позволяет министру финансов иметь оперативный (ежедневный, еженедельный, ежемесячный) отчет о состоянии государственной кассы. Центральный казначейский счет открыт в Банке Франции, ликвидностью средств на котором управляет агентство «Франс-Трезор», организованное как отдельный департамент Министерства экономики, финансов и промышленности Франции[133].
При исполнении федерального бюджета Федеративной Республики Германия все доходы и расходы Федерации также принципиально проводятся через центральный счет Федерации, который ведет Главная федеральная касса, созданная при федеральном министерстве финансов. Главная федеральная касса возглавляет систему федеральных касс.
Исполнение бюджета Австралийского Союза организовано таким образом, что каждое агентство (орган исполнительной власти, подчиненный федеральному правительству) имеет максимальную свободу действий. В частности, агентства наделены полномочиями самостоятельно открывать банковские счета как для внутриведомственных расходов (ведомственные счета), так и для выполнения уставных задач (управляемые счета). Кроме того, счета агентств подразделяются на счета доходов и расходов. При этом финансирование на внутриведомственные расходы доводится до агентств в виде единой суммы, которую можно перераспределять любым образом. Известна практика, когда агентства получали проценты по остаткам на их ведомственных счетах и выплачивали штраф в случае расходования остатка по счету. Однако все остатки на банковских счетах агентств в конце каждого рабочего дня переводятся на официальный государственный счет, открытый Департаменту финансов в Резервном банке Австралии. Таким образом, в Австралии также реализован принцип единства кассы.
Японский юрист Е. Ода принцип единства казначейства (кассы), предполагающий концентрацию всех финансовых ресурсов в едином казначействе, называет одной из важнейших гарантий единства бюджета[134].
Сущность принципа единства кассы объяснена В.А. Лебедевым, по словам которого единство кассы заключается в том, что «все государственные суммы стекаются в кассы, подведомственные министерству финансов, что дает возможность быстро узнать, сколько имеется средств в казне государства, а это много содействует безостановочному удовлетворению расходов. Замедление платежей, связанное с централизацией касс, неважно в сравнении с ясностью и правильностью всего денежного движения, обеспечиваемого единством кассы»[135]. За прошедшее столетие данная формулировка сохранила актуальность. Следует лишь уточнить, что в современных условиях господства безналичного денежного обращения и информационных технологий замедление платежей, связанное с единством кассы, отсутствует.
Характеризуя единство кассы, надо сказать о необходимости соблюдения сформулированного В.А. Лебедевым правила о том, чтобы не было соединения в одном лице хранения и распоряжения деньгами: 1) «никто не может хранить государственные деньги, если он не назначен на то от министерства финансов»; 2) «кто имеет на руках государственные деньги, тот не имеет права самостоятельно расходовать их»; 3) «кто имеет право распоряжаться деньгами, тот не может быть отчетным хранителем их»[136]. Такое построение правоотношений между участниками исполнения бюджета также означает реализацию принципа единства кассы.
Основным признаком, позволяющим говорить о наличии единства кассы при исполнении бюджета, является существование единого счета, на который зачисляются доходы и с которого осуществляются расходы бюджета. Фактически у бюджета может быть несколько счетов, один из которых основной (единый), а остальные технические (транзитные), не имеющие переходящего остатка.
Мировая практика подтверждает приоритет централизованного типа исполнения бюджета (на основе принципа единства кассы) перед децентрализованным. В качестве основных преимуществ можно назвать:
• наличие у правительства актуальной (ежедневной) информации о состоянии кассы (счетов) государства;
• наличие информации о движении средств по счетам бюджета, достоверное знание о сумме доходов бюджета, поступивших в любой период, и – для федеративного государства – о сумме доходов, поступивших в нижестоящие бюджеты;
• возможность правительства заранее прогнозировать кассовые разрывы при исполнении бюджета;
• полную прозрачность в отношении финансовых потоков, возникающих при исполнении бюджета (схема 2.5).
§ 3. источники бюджетного права. бюджетное законодательство
Источниками бюджетного права России как подотрасли права являются нормативные правовые акты, содержащие нормы бюджетного права.
Источники бюджетного права по уровню правового регулирования можно разделить следующим образом: Конституция Российской Федерации[137]; международные договоры; бюджетное законодательство; иные законы и подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты, издаваемые в пределах компетенции финансовым органом, Федеральным казначейством, главными администраторами бюджетных средств в связи с осуществлением ими своих бюджетных полномочий). Акты, содержащие нормы бюджетного права, могут принимать органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также ЦБ РФ, например, утверждая план банковских счетов (схема 2.6).
