Тимур Евсеенко - От общины к сложной государственности в античном Средниземноморье
Как представляется, наделение общеконфедеральных органов только рекомендательными функциями (а именно это часто указывается в качестве одного из важнейших признаков конфедерации)[67] – абсурдно. При таком положении конфедерация вообще утрачивает всякий смысл, ибо любое государство всегда руководствуется прежде всего собственными интересами и никогда не согласится по доброй воле пожертвовать ими ради неких абстрактных принципов. Опыт истории учит, что даже тогда, когда государство руководствуется не откровенным стремлением к каким-либо выгодам и преимуществам, а «идеальными» целями, например распространением определенной системы ценностей на новых территориях (будь то проповедь христианства, ислама или идей пролетарского интернационализма), такая деятельность будет успешной только при поддержке определенных социальных сил, действующих в собственных интересах.
Согласование же любых межгосударственных интересов неизбежно требует использования, помимо методов убеждения, также и методов принуждения. Именно это послужило основанием для наделения властными функциями руководящих органов отдельных международных организаций[68]. Тем более бессмысленно отказывать в таких функциях органам конфедерации, совмещающей в себе черты как международной, так и государственной организации.
Двойственность конфедерации, таким образом, заключается в сочетании сохранения суверенности ее членов с властными функциями общеконфедеральных органов. Поскольку органы конфедерации могут принимать обязательные для всех членов союза решения, они являются именно органами власти, а не просто координации. Но в теории суверенное государство не может подчиняться иной власти, кроме как своей собственной. В противном случае оно перестает быть суверенным, а значит, перестает быть и государством, превращается в новое качество – государственное образование. Имея почти все или только некоторые признаки государства, оно государством в полном смысле уже не является. В тот момент, когда такое превращение произойдет, конфедерация преобразуется в федерацию.
Следовательно, в конфедерации ее субъекты остаются государствами в полном смысле этого слова, но при этом признают верховенство общих органов. Разрешить это кажущееся противоречие легко. После наделения органов конфедерации властными функциями, во-первых, государства-члены союза сохранили за собой монополию на связь со своими гражданами (центральная власть может обращаться с населением либо только через органы государств-членов, либо напрямик, но только в тех пределах, которые допускаются этими государствами-членами); во-вторых, полномочия центральной власти были жестко ограничены договором или иным учредительным актом и она не имела возможности самостоятельно их расширять (сомнения всегда толкуются в пользу государств-субъектов, обладающих на крайний случай правом сецессии). Именно эти два обстоятельства обеспечивают сохранение государственного суверенитета субъектов. Остальные особенности, сохранение в руках субъектов силовых или экономических рычагов давления на центральную власть либо, напротив, наличие в руках органов конфедерации средств принудительного воздействия на субъектов, являются уже производными и вообще необязательными. Более того, такой часто упоминаемый признак, как отсутствие у властей конфедерации средств принуждения субъектов, следует из числа обязательных для этой формы государственного устройства вообще исключить. Средства могут быть в наличии (не фиксируясь в конституции конфедеративного государства или в заменяющем ее учредительном договоре), или их и в самом деле может не быть, но это не меняет характера конфедеративного объединения.
Противники государственного характера конфедерации указывают на наличие в ней права нуллификации актов центральной власти. На самом деле применение этого средства ограничено. Передавая органам конфедерации право принимать те или иные решения, государство-субъект тем самым признает их обязательность для себя, отказываясь от нуллификации (в установленных пределах). Нуллификация в этих пределах будет просто неправовым актом, означающим неповиновение закону (а не рекомендации), и узаконить ее возможно только одним способом – сецессией. Принуждение в той или иной форме со стороны центральной власти в подобной ситуации вполне возможно и закономерно. Альтернатива – распад союза. Именно это и показывает исторический опыт. Гражданская война в Швейцарии в 1847 г., применение (пусть даже ограниченное) права союзной экзекуции в Германском союзе (1815–1867 гг.) обеспечили сохранение и последующую трансформацию этих государственных союзов. Не может часть быть больше целого, и приоритет частных интересов над общими приведет к неизбежному разрушению любого межгосударственного объединения.
В литературе термином «конфедерация» называют совершенно различные явления. С одной стороны, это могут быть рыхлые международные альянсы, которые организуются в интересах определенных политических сил или даже для удовлетворения амбиций некоторых государственных деятелей. Такими являлись Объединенная Арабская Республика 1958–1961 гг., Сенегамбия 1982–1989 гг. С другой стороны, то же название может скрывать за собой долговременные союзы государств, постепенно эволюционирующие к единству (Нидерланды 1579–1795 гг. или США 1777–1787 гг.). Априорно определить характер конкретного конфедеративного объединения – не представляется возможным. Подлинное лицо каждого союза становится ясным только по прошествии времени, в зависимости от того, какая тенденция в нем возобладает. Такая неясность и приводит к объединению под общим названием столь разнородных явлений.
Можно, конечно, предположить, что отсутствие в учредительном документе конкретной конфедерации заранее заложенных механизмов принуждения субъектов к исполнению властных велений центральных органов неизбежно приведет к распаду объединения. Однако историческая практика показывает, что это не так. История США доказывает это. С другой стороны, наличие неформальных механизмов принуждения государств-субъектов (например, значительное военное и политическое преобладание одного из объединяющихся государств над другими союзниками), как показывает история Британской империи, вовсе не предохраняет объединение от распада[69].
Именно указанная непредрешенность судьбы конфедеративного союза требует детального анализа опыта прошлого. Тем более что сам факт существования действительных, а не формальных конфедераций в настоящее время часто оспаривается в юридической литературе.
Выше уже говорилось о таких формах конфедеративной государственности, как государство государств и реальная уния. Г. Елинек, говоря о сюзеренном государстве (государстве государств), в качестве примеров подобных образований приводил древнеримское государство (до превращения покоренных стран в провинции), средневековую Священную Римскую империю германской нации (до Вестфальского мира 1648 г.), наконец, Османскую империю XVI – начала XX в. Перечень показывает, насколько различные политические организмы объединялись в эту категорию. Различными были и способы их образования, и правовое оформление отношений между входившими в их состав государствами. Безусловно, перечисленные ранее признаки государства государств были присущи всем этим объединениям. Различными, однако, были ведущие тенденции в каждом из них. Если в Священной Римской империи германской нации верх брали центробежные тенденции, то в Османской империи они возобладали только на последних этапах ее развития, начиная с XIX столетия. В Римском государстве, напротив, преобладали тенденции к усилению централизации и к постепенной нивелировке отдельных его частей. Следовательно, сюзеренное государство в каждом из этих случаев оказывалось лишь этапом эволюционного развития. Правда этапы эти оказывались весьма долговременными (по нескольку столетий).
Сравнительно долговременным оказалось и конфедеративное образование иного типа. Созданный в 1815 г. Германский союз (достаточно редкий пример конфедерации, с «двуглавой» гегемонией Австрии и Пруссии, влияние которых на его дела менялось в разные исторические периоды), просуществовал до 1867 г.
Все эти конфедеративные образования имели общую черту. Входившие в них государства не были равноправны, при этом не играл роли способ юридического оформления данных образований – двусторонние договоры, как в Римском государстве, многосторонние договоры, как в Германском союзе, или даже как в Священной Римской и Османской империях, односторонние акты имперских органов, изменявшие правовое положение отдельных частей образования. Следовательно, все эти образования можно объединить в одну подгруппу – неравноправных (асимметричных) конфедераций.
