Всеволод Овчинников - Корни дуба. Впечатления и размышления об Англии и англичанах. (c иллюстрациями)
Коридоры власти, которым посвятил свою одноименную книгу писатель Чарльз Перси Сноу, воплощают собой, разумеется, не всю семисотпятидесятитысячную армию государственных служащих, а лишь ее элиту, лишь те 0,5 процента, что образуют так называемый административный класс – тесно сплоченную, замкнутую касту обладателей «старых школьных галстуков». Эти три с лишним тысячи чиновников значат в механизме власти больше, чем полсотни министров и шесть сотен депутатов.
Будучи заднескамеечником, депутат чувствует, что он бессилен перед мандаринами гражданской службы, что самые каверзные парламентские запросы – не более чем булавочные уколы для этой многоглавой гидры. Министерский портфель представляется ему единственной предпосылкой обрести реальную власть. Однако те его коллеги, кому посчастливилось перебраться на переднюю, правительственную скамью, вынуждены убедиться в иллюзорности обывательского мифа о том, будто «чиновники советуют, а министры решают».
Постоянный секретарь не только лучше оплачивается, чем его сменяющиеся шефы. Он больше знает и больше может. Он неизмеримо превосходит своего начальника компетентностью в отношении проблем и людей, ошибок прошлого и возможностей на будущее. Может ли министр, пришедший в департамент на два-три года, войти в курс дела так же глубоко, как постоянный секретарь? Ведь ему, как говорят в коридорах власти, приходится носить сразу три шляпы: во-первых, возглавлять свое ведомство я в данном качестве представлять его перед общественностью, отвечать на парламентские запросы в палате общин; во-вторых, выполнять депутатские обязанности, регулярно бывать в своем округе, встречаться и переписываться с избирателями: и, наконец, в-третьих, заслышав вечером звук парламентского звонка, мчаться в Вестминстерский дворец, чтобы вместе с другими членами своей партийной фракции слушаться главного кнута правительства.
Если новый министр, не вдаваясь в суть дела, вздумает ознаменовать свой приход какими-то радикальными новшествами, постоянный секретарь почтительно, но твердо докажет, что часть предложенного уже делается, другая планируется, а все остальное практически неосуществимо.
На Уайтхолле шутят, что дело министра – держать ружье, а куда целиться и когда спускать курок – дело постоянного секретаря. Именно чиновники готовят решения, именно они претворяют их в жизнь. Однако первое публичное заявление о новом политическом шаге делается в парламенте именно министром. Одна из функций палаты общин как раз и состоит в том, чтобы служить трибуной для подобных заявлений и дебатов вокруг них.
Нынешний государственный механизм Британии сложился в ту пору, когда политическая жизнь вращалась прежде всего вокруг проблем управления империей. Однако настало время, когда политический консерватизм верхушки гражданской службы, весь ее комплекс мышления, больше обращенный в прошлое, чем в будущее, стал помехой для процесса адаптации Британии к новым историческим условиям, в которых она оказалась после второй мировой войны в результате утраты колониальных владений.
Неспособность государственного аппарата приспособиться к новым потребностям настолько встревожила господствующий класс, что было решено изучить вопрос о новой реформе гражданской службы. В конце 60-х годов комиссия под председательством лорда Фултона опубликовала свои предложения на этот счет.
Доклад Фултона открывался формулировкой, которая доныне бросает в дрожь элиту Уайтхолла. «Гражданская служба, – подчеркивалось в нем, – все еще главным образом основывается на философии любительства. Ныне эта концепция имеет губительные последствия. Культ любителя устарел на всех уровнях и во всех частях гражданской службы».
По мнению авторов доклада, государственный аппарат, запрограммированный для нужд империи, отстал от времени. В изменившихся условиях разительно выявились его органические недостатки, прежде всего его чрезмерная элитарность и недостаточный профессионализм. Социальный апартеид, пронизывающий гражданскую службу, возводит в культ руководителя-джентльмена, то есть просвещенного дилетанта с классическим гуманитарным образованием, доступным лишь узкому общественному слою. Одной из самых радикальных рекомендаций доклада было предложение сломать барьеры, разделяющие государственный аппарат, чтобы открыть доступ на ключевые посты специалистам-профессионалам, лучше вооруженным для решения современных экономических и технологических проблем.
Насколько же успешной оказалась попытка вторично реформировать гражданскую службу? Ровно через десять лет после того, как указанные предложения были внесены, один из их авторов, лорд Кроутер, констатировал: «Гражданская служба выполнила лишь те рекомендации доклада Фултона, которые ей нравились и которые умножали ее власть, и уклонилась от осуществления тех идей, которые сделали бы ее более профессиональной, а также более подотчетной парламенту и общественности».
Доклад Фултона рекомендовал, к примеру, сократить преобладание людей с гуманитарным классическим образованием на руководящих должностях, способствовать выдвижению на них квалифицированных специалистов. Но если сравнить статистику конца 60-х и конца 70-х годов, убеждаешься, что доля выпускников Оксфорда и Кембриджа, слушавших там историю, философию или право, увеличилась на государственной, службе с 62 до 63 процентов. Администратор общего профиля (то есть все тот же джентльмен-дилетант) имеет в 5 раз больше шансов вырасти до помощника постоянного секретаря, чем ученый, и в 8 раз больше, чем инженер или экономист.
Хотя число руководящих постов на государственной службе возросло за последние двадцать лет на одну пятую, обладатели «старого школьного галстука» увеличили свою долю среди них с 59 до 62 процентов. При конкурсах на вакантные должности две трети заявлений поступают от выпускников государственных общеобразовательных школ, однако им достается лишь треть назначений. «Обвинение в том, что гражданская служба в основном формируется из элиты – воспитанников публичных школ и старых университетов, – ныне столь же верно, как и двадцать лет назад. Власть гражданской службы по-прежнему подменяет власть министров и парламентариев», – признает газета «Гардиан».
Уайтхолл с его беспристрастностью и нейтральностью служит в британской политической системе такой же постоянной величиной, как и монархия, и подобно ей олицетворяет собой стабильность и преемственность в мире неустойчивости и перемен, убеждает англичан официальная пропаганда.
Но правомернее было бы другое сопоставление: если королева царствует, но не правит, то обитатели коридоров власти пристрастились поступать наоборот.
