Дмитрий Осинцев - Методы административно-правового воздействия
3. При выполнении функции внешнего обеспечения деятельности. В отношениях монофункциональности в рамках различных систем деятельности (участие населения в охране общественного порядка наряду с милицией, выполнение уполномоченными банками функций агентов валютного контроля вместе с Банком России и Правительством России и т. д.), как и в предыдущем случае, возможно взаимодействие властных и невластных субъектов в отношениях, предшествующих передаче функций, а управление либо руководство в рамках созданных систем зависит от ситуаций. В силу ст. 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности» от 11.03.1992 г.[109] охранным предприятиям предоставляется право содействовать правоохранительным органам, в том числе на договорной основе. Но после этого обязательным является беспрекословное выполнение указаний ОВД, с которым заключен договор. Тем самым создается одна система деятельности с одной функцией, где возможно государственное руководство.
4. При выполнении функции внутреннего обеспечения деятельности. В отношениях софункциональности в рамках одного системно-структурного деятельностного образования (различных органов исполнительной власти, административного ведомства, органа исполнительной власти) административное воздействие не осуществляется, а возможно взаимодействие властных субъектов, что предшествует государственному руководящему воздействию. Примерами служат рассмотренные выше структуроформирующие соглашения, после заключения которых приобретается одна функция одной системы, следовательно, возможно государственное руководство.
Приведенные группы методов применимы и результативны только в оговоренных комбинациях, хотя иногда допускаются социальные эксперименты по смешению систем методов, что часто ведет к негативным последствиям. При ужесточении политического режима в распорядительном порядке определяются функции коммерческих и некоммерческих организаций, проявлений массовой политической активности граждан, выбор ими вида профессиональной деятельности и т. д. При этом вся деятельность подчинена лишь одной цели – удержания власти правящей группой, поэтому оформление деятельности и ее содержание не адекватны. При значительных демократических послаблениях, наоборот, государственное вмешательство в отдельных случаях необоснованно сокращено. Известна ситуация с лишенными правовой защиты вкладчиками, ибо ограничение государственного управления только уведомительным порядком регистрации организаций, привлекающих денежные средства и имущество организаций на условиях возвратности, платности и срочности, привело к нарушениям их прав.
Приведенная система может быть результативной лишь при обычных, нормальных условиях функционирования. Возникновение чрезвычайной ситуации вызывает ужесточение воздействия, переход от независимого функционирования к регулированию, от регулирования к управлению, от управления к руководству и их рекомбинациям.
Наконец, применение методики возможно при известности функционирования субъекта и объекта государственной административной деятельности, поскольку изменение любого параметра часто вызывает непредсказуемый эффект. Предусмотренные в ст. 6 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12.08.1995 г. № 144-ФЗ[110] оперативное внедрение и оперативный эксперимент создают угрозу безопасности как лицам, непосредственно задействованным в них, так и реализуемым правоохранительным целям. Н. Н. Белявский отмечал, что «провокация не только безнравственна, но и опасна, так как требует от полицейских агентов громадной ловкости, находчивости, чтобы вовремя помещать совершению действительного злодеяния»[111].
Однако при изучении административно-правового воздействия не следует ограничиваться рассмотрением частных методик. В этом случае нивелируется роль государственно-административного «социального проектирования и конструирования реальности». При этом методология административного правотворчества рассматривается как «программирование, конструирование, проектирование и нормирование. Суть методологической работы не столько в познании, сколько в создании методик и проектов, она не только отражает, но также и в большей мере создает, творит заново. Основные продукты методологической работы – конструкции, проекты, нормы, методические предписания и т. д.»[112]. Так как административная деятельность носит не теоретико-методологический, а профессионально-практический характер, то вопросы методологии могут рассматриваться применительно к исследованию методов практического использования права.
Методология административно-правового «социального проектирования и конструирования реальности» не может распространяться на методы применения права, «поскольку методология – это и есть рефлектированная техника логической организации знания и мышления, выработанная в истории науки. Методология занята исследованием, критикой и проектным нормированием системного подхода с точки зрения целей и ценностей современного системного движения»[113]. В области применения права следует говорить о практическом внедрении результатов методологических разработок, но не о мыследеятельности.
Вместе с тем ни методологическая организация административного нормотворчества, до получения ее объективированных результатов, ни конкретные методики административной деятельности, до применения конкретного средства влияния, не обладают признаками воздействия одного субъекта на другого, поскольку обращены, как правило, лишь к представителям исполнительной власти. Как при этом они могли быть включены в морфологическую структуру методов административно-правового воздействия?
Если воздействие рассматривать только дискретно, вопреки логической организации мышления, предполагающей также наличие непрерывности[114], безусловно, оно может быть сведено только к предписаниям и действиям по их реализации. Однако уже при методологической организации административного правотворчества можно заметить влияние исполнительной власти на социальную среду. В нормативных актах содержатся требования к отдельным видам административных актов, связанным с ними административно-правовым режимам, правовому положению субъектов, методикам, процедурно-процессуальным правилам принятия, изменения, прекращения действия актов и т. д.
Административные акты могут состояться без учета интересов невластного субъекта, во-первых, при определении стандартов поведения, во-вторых, при поддержании требований введенных режимов и удостоверенных правовых состояний (контрольные, распорядительные и т. п.) и, в-третьих, в связи с применением мер обеспечения режимных требований. В этих случаях при выборе методов отсутствуют основания сомневаться в обоснованности установленных правил и наличии субъективных возможностей исполнения предъявляемых требований.
При помощи таких административных актов задаются поведенческие характеристики, определяемые административно-правовыми режимами, а субъектный состав лиц, привлекаемых к выполнению режимных требований, персонально еще не определен.
В составляющих социального действия всегда встречаются средства реализации некоторых проектов, желаний, убеждений и т. д., основанные на вмешательстве и инициативе[115]. По всей видимости, не лишено этих детерминант и административно-правовое воздействие. Отдельные административные акты при отсутствии инициативы со стороны невластного субъекта состояться не могут. «Другой вид исполнительной деятельности выражается в установлении публично-правовых отношений между органами власти и гражданами, причем такие отношения возникают или по свободному соглашению или принудительно; пример первого мы находим в поступлении на государственную службу; законодатель определяет порядок такого поступления, но частные лица добровольно и свободно, по соглашению с органами власти, вступают в отношение служебных обязанностей; однако, раз вступление сделано, возникают уже публично-правовые отношения»[116].
Существует группа административных актов о предоставлении или признании специального правового статуса. Первые именуются конститутивными, вторые – декларативными. Такие акты могут состояться в защиту публичных интересов: специальные разрешения служат предотвращению негативных последствий от неквалифицированного ведения отдельных видов профессиональной деятельности, сертификаты соответствия подтверждают безопасность продукции (работ, услуг) и т. д. Также они могут быть приняты в целях защиты интересов отдельных лиц, когда при наличии некоторых юридических фактов представители государственной администрации после обращения заинтересованного лица обязаны вынести акт о признании правового статуса и обеспечить его реализацию, охраняя законные интересы, предоставляя организационную, материальную и иные виды помощи (акты об установлении административной опеки).
