Сергей Еремин - Актуальные вопросы управления государственной и муниципальной собственностью. Учебное пособие
В современных условиях наличие государственной собственности обеспечивает самостоятельность государства в отношениях с другими субъектами права внутри страны, а наличие государственной собственности за рубежом является определенной гарантией обязательств государства, вытекающих из разного рода международных соглашений.
Государственное управление осуществляется как в отношении публичной, так и частной собственности. Считается, что в отношении государственной собственности государство осуществляет прямое управление. В отношении частной собственности государство осуществляет управление опосредованно путем установления запретов и ограничений для собственника и контроля над их исполнением.
Мировая история социально-экономического развития стран демонстрирует регулярные чередования экономических подъемов и спадов, волн процессов приватизации и национализации. Так, с 80-х годов XX века и до текущего кризиса превалировали интенсивные процессы приватизации государственного имущества. В свою очередь, им предшествовали процессы послевоенной национализации 50-х годов, а до этого – периоды активного государственного регулирования для преодоления экономической депрессии 30-х годов. Анализ рыночной статистики показывает, что подобные волновые процессы свойственны и рынкам недвижимости (т. е. той объектной среды, которой принадлежит рассматриваемое государственное имущество). Их динамика, в свою очередь, влияет на общий ход проводимых приватизационных процессов, инвестиционную активность и интенсивность вовлечения земельной и иной недвижимости в рыночный оборот. Так, для европейских рынков недвижимости за период с 70-х годов характерными были следующие волны (1)–(5):
Таблица 1
Волны подъемов и спадов на рынках недвижимости[37]Как видно из таблицы длительности подъемов и спадов, периодичность цикличных процессов на рынках недвижимости коррелируют с динамикой процессов приватизации и национализации, состоянием мировой экономики, являясь следствием или находясь под их сильным влиянием. Таким образом, государственному собственнику при подготовке программ приватизации необходимо учитывать возможный волновой характер развития на соответствующих рынках недвижимого имущества. В то же время, кризисы на рынках недвижимости могут быть важным фактором развития общеэкономических процессов, как это имело место в период последнего финансово-экономического кризиса, начавшегося в 2008–2009 годы и вызвавшего активные меры государственного регулирования, позволяющие трактовать их как свойственные политике национализации.
В целом, глубина реформ и динамика процессов смены форм собственности, применяемых мер государственного регулирования зависит как от различных факторов внешней среды (в т. ч. свойственных современным рыночным экономикам), так и внутренних целевых приоритетов социального, политического и экономического характера в каждой из стран. В результате, эти волновые процессы во многом отражают стратегический характер государственной политики в развитии земельно-имущественных отношений, взаимодействий с частным сектором по всем направлениям социально-экономического развития общества, в т. ч. применительно к процессам приватизации и национализации. Таким образом, для построения эффективных систем государственного управления и управления объектами государственной собственности необходимо учитывать, каким в обществе определен характер стратегических отношений государства и частного сектора. И более того, почему их целесообразно выстраивать как партнерские.
В российскую правовую доктрину термин «управление государственной собственностью» стал активно вводиться в 90-годы, в период реформирования общественных отношений, складывавшихся после распада СССР.
Государственной собственностью в Российской Федерации, согласно п. 1 ст. 214 ГК РФ, является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам[38].
Основными целями управления государственной собственностью на современном этапе развития России являются: повышение доходов бюджета на основе более эффективного управления; оптимизация структуры собственности для обеспечения предпосылок к модернизации отечественной экономики и перехода ее на инновационный путь развития; использование государственных активов для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики. Для решения поставленных задач предусматривается: проведение полной инвентаризации государственного имущества, детальная регламентация процессов управления в соответствии с уставными целями госпредприятий, оптимизация количества объектов управления, расширенное применение современных методов управления, обеспечение контроля по использованию государственного имущества.
В отличие от частной собственности, федеральная собственность характеризуется множественностью субъектов публично-правовых отношений, связанных с ее конституционным режимом (см. рис. 1).
В гражданско-правовом смысле собственником федерального имущества является Российская Федерация. Однако публично-правовое регулирование статуса Российской Федерации предполагает разграничение компетенции между федеральными государственными органами, в т. ч. в области федерального имущества.
Сравнение полномочий Президента Российской Федерации, органов законодательной и судебной ветвей власти показывает, что главную роль в управлении федеральным имуществом играет исполнительная власть, которая обладает полномочиями непосредственно осуществлять управление федеральным имуществом. Все федеральные органы исполнительной власти, в той или иной мере, принимают участие в управлении федеральным имуществом. Аналогичный вывод можно сформулировать и в отношении органов исполнительной власти субъектов Федерации, исходя из их компетенции, установленной федеральным законодательством. Эти выводы позволили выделить систему органов управления федеральным имуществом (см. рис. 2).
Основополагающими принципами, на которых, в соответствии с действующим законодательством, осуществляется управление государственной собственностью в Российской Федерации, являются:
– законность;
– строго целевой характер использования государственной собственности;
– эффективность использования государственной собственности и распоряжения ею;
– справедливость, равенство физических и юридических лиц и расширение возможностей для их участия при использовании и приобретении государственного имущества, а также стимулирование такого участия;
Рис. 1.
Организация управления государственной собственностью[39]Рис. 2.
Система органов управления федеральным имуществом[40]– открытость (публичность) деятельности органов государственной власти по управлению госсобственностью;
– единство порядка и обеспечение гласности и прозрачности процедур предоставления государственного имущества;
– возмездность (платность) использования государственного имущества;
– обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при управлении объектами госсобственности;
– развитие добросовестной конкуренции;
– совершенствование деятельности органов государственной власти в сфере управления госсобственностью;
– предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере управления государственной собственностью[41].
Рассмотрим организацию взаимодействия с частной и другими видами негосударственной собственности. Известно, что государственно-частное партнерство (ГЧП) представляет собой вид взаимодействий субъектов государственного и частного сектора – один из некоторого достаточно обширного перечня, включающего также: государственные закупки, совместное участие в инвестиционных проектах, арендные отношения, доверительное управление и ряд др. Партнерские проекты характеризуются высокой капиталоемкостью и продолжительностью[42]. Так, объемы финансирования ГЧП проектов развития инфраструктурных отраслей, таких, как строительство автомобильных дорог, объектов трубопроводного транспорта и др., составляют многие миллиарды рублей, а их продолжительность может достигать трех десятков лет и более[43].
К характерным признакам партнерства относят следующие:
– инициатор нуждается в значимых и на длительную перспективу дефицитных для него ресурсах другого партнера;
