Людмила Верстунина - Правовое регулирование труда прокурорских работников в Российской Федерации. Научно-практическое пособие
Трудовые правоотношения прокурорских работников характеризуются чертами, присущими любым трудовым правоотношениям, и в то же время в силу своего публичного характера имеют некоторые особенности. Ряд особенностей трудовых правоотношений прокурорских работников уже заметен на стадии их возникновения, которое характеризуется сложным юридическим составом: кроме обычного трудового договора здесь имеет место и специфический акт – назначение на должность.
Статья 40 (п. 2) Закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает, что трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры (далее также – работники) регулируются законодательством Российской Федерации о труде и законодательством Российской Федерации о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных указанным Законом.
Осуществляя свои полномочия по защите и восстановлению чьих-либо нарушенных прав, прокурорские работники реализуют прежде всего волю государства. Действия, выполняемые прокурорскими работниками от имени и по поручению государства, означают, что их результат обращен в первую очередь к его пользе, служат его интересам. Поэтому указанные работники становятся служащими государства.
Пункт 1 ст. 40 Закона о прокуратуре обозначает службу в прокуратуре как вид федеральной государственной службы. Следовательно, встает вопрос о соотношении понятий государственной службы и службы прокурорских работников, а также Федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации».
В настоящее время государственная служба рассматривается в основном как деятельность определенной категории служащих в органах государственной власти на профессиональной основе, выражающей систему отношений, складывающихся при осуществлении ими полномочий государственных органов[56]. В ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Таким образом, российское законодательство пошло по пути закрепления и развития содержания государственной службы в его узком значении, т. е. не любой службы на благо государства и за счет его, а только для обозначения службы ограниченного официального круга лиц.
Нет сомнений в том, что служба прокурорских работников во всех случаях охватывается значением слов «государственная служба», что вытекает из содержания ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации».
Трудовые отношения прокурорских работников складываются в сфере внутриорганизационной деятельности прокуратуры как органа российского государства. Поскольку одной из основных функций трудового права является защита прав гражданина, обеспечение свободы его труда в самом процессе его труда[57], то именно распространение трудового законодательства на прокурорских работников полностью отвечает требованиям ст. 37 Конституции РФ. При поступлении на государственную службу гражданин реализует свою способность к труду. Это обстоятельство определяет предмет его трудового договора и указывает на наемный характер труда.
Отдельные известные ученые-юристы считают, что отношения государственной службы следует включать в предмет трудового права. Например, Ю. А. Тихомиров отмечает необходимость регулирования государственно-служебных отношений на основе действующего законодательства, которое распространяет на них действие трудового законодательства, аспекты которого еще подлежат разработке[58].
Другие не менее известные ученые в области трудового права выдвигают аргументы против такого рода суждений. К примеру, авторы «Курса российского трудового права» пишут: «Что касается труда государственных служащих, то существуют некоторые затруднения при определении его отраслевой принадлежности. Хотя очевидно, что труд этой категории работников имеет самостоятельный характер, весьма сложно отнести его к наемному труду. Вполне обоснованно мнение, что в основе возникновения трудового правоотношения с государственными служащими не может лежать договор, по крайней мере та частноправовая сделка, какой и является обычный договор трудового найма. С одной стороны, труд государственных служащих регулируется если не исключительно, то по преимуществу в публично-правовом порядке, трудовое право есть отрасль главным образом частного права. С другой стороны, мы знаем, что советское трудовое право носило исключительно публичный характер, однако при этом никто не сомневался в его существовании в качестве самостоятельной отрасли»[59].
Свой подход к оценке роли трудоправового регулирования отношений государственной службы высказал Ю. Н. Старилов. Отмечая комплексный характер данного института, он обращает внимание на необходимость его всестороннего изучения. По его мнению, данные отношения следует рассматривать с двух сторон: 1) регулирование, относящееся к государственной службе, – это сфера государственного и административного права; 2) все другие вопросы должны устанавливаться трудовым законодательством.
Предлагая в качестве важнейшего отграничительного признака норм государственной службы от норм трудового права деление права на частное и публичное, Ю. Н. Старилов приходит к следующему небесспорному выводу: субъектами публичного права должны являться государственные служащие, которые замещают должности путем установленных законом способов, а частноправовое служебное отношение, которое выражает трудовое право, распространяется на служащих, которые заключают трудовой договор с работодателем – руководителем коммерческих организаций и т. д.[60]
Правовая природа любого общественного отношения определяется законодательством, его регулирующим. Действующие в настоящее время законы предусматривают, что к служебным отношениям на государственной гражданской службе применяется и трудовое, и административное законодательство. Согласно ст. 11 ТК РФ на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе. В соответствии со ст. 73 Закона о государственной гражданской службе нормы трудового права применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной этим законом.
Приведенные положения названных законов явно противоречат друг другу. Достаточно аргументированный ответ на данный вопрос (какова же в действительности правовая природа отношений на государственной гражданской службе на сегодняшний день) дает Л. А. Чиканова. Она отмечает, что в ст. 5 ТК РФ говорится, что нормы трудового права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать Трудовому кодексу РФ. В случае противоречия между ТК РФ и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется Трудовой кодекс РФ. Если вновь принятый закон противоречит ТК РФ, то этот федеральный закон применяется при условии внесения соответствующих изменений и дополнений в Трудовой кодекс РФ[61].
Л. А. Чиканова на основе современных норм права высказала свое мнение по этому вопросу следующим образом: в качестве элементов сложного юридического состава, являющегося возникновением государственно-служебного отношения, т. е. отношения между государством и гражданским служащим, выступают такие юридические факты, как акт назначения на должность – это административный акт, исходящий от соответствующего государственного органа[62].
Акт назначения на должность прокурорского работника выполняет двоякую роль: 1) является элементом, входящим в юридический состав, порождающий государственно-служебные отношения; 2) порождает служебно-трудовые отношения. Причем в первом случае этот акт является юридическим фактом, завершающим юридический состав.
Труд прокурорского работника выражает неабсолютную зависимость от государства, которая ограничена кругом полномочий по занимаемой должности. Следовательно, в отношениях работы на должностях прокурорских работников зависимость между работодателем и работником касается личности последнего только в отношении его способности к труду, особой ценности, передаваемой прокурорским работником, поступившим на службу (работу) в прокуратуру.
