Мария Погорелко - Источники и основания государственных политик в России
Основания государственной политики — идейные и ценностные исходные установки, социальные, экономические и иные внешние условия, которые объективно вызывают необходимость принятия управленческих решений, изменения как отдельных политических и правовых документов, так и политической и правовой системы в целом.
Нормативно-политические формы источников государственной политики – заявления, обращения, выступления, программы, послания, платформы и иные документы, выражающие намерения и обязательства политических лидеров и лиц, принимающих решения. Как правило, в документированном виде содержат предписания об элементах обязательности исполнения.
Нормативно-правовые формы источников государственной политики – письменные документы, устанавливающие правила поведения (правовые нормы), принятые управомоченными на то субъектами, обязательные к исполнению и имеющие легитимный характер, обеспеченный, в том числе властным принуждением.
Норма – правило, установленное тем или иным властным субъектом.
Цель – желаемое для субъекта деятельности состояние предмета деятельности (объекта управления).
Ценности – жизненно или по иным причинам особо значимые для субъекта деятельности элементы желаемого состояния предмета деятельности (объекта управления).
Приоритеты государственной политики – основанные на выделенных целях и задачах государственной политики наиболее значимые направления деятельности органов государственной власти по реализации этих целей и задач государственной политики на среднесрочную и долгосрочную перспективы.
Правовой акт – официальный письменный документ, принятый (изданный) в установленных порядке и форме на референдуме либо органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом в пределах их компетенции и направленный на установление, изменение, прекращение или отмену регулирования правоотношений.
Нормативный правовой акт (НПА) – правовой акт постоянного или временного характера, содержащий общеобязательные правовые нормы (правила поведения), которые могут быть применены неоднократно неопределенным кругом лиц и действуют впредь до их отмены или признания утратившими силу в установленном порядке, либо до фактической утраты силы.
Ненормативный правовой акт – правовой акт, принимаемый (издаваемый) на основании и во исполнение нормативных правовых актов, содержащий предписания, действующие в отношении конкретного лица (лиц), либо свидетельствующие о возможности его разового или иного ограниченного (индивидуального) применения.
Доктринальный правовой акт – специальный нормативный правовой акт, направленный на регулирование целей, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики Российской Федерации, политики субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в различных сферах общественного, политического, государственного, социально-экономического и культурного развития, основанный на системе государственного планирования и прогнозирования на долгосрочную, среднесрочную или краткосрочную перспективы.
Рекомендательный правовой акт – правовой акт, не имеющий обязательного характера, предлагающий примерную модель поведения.
Правотворческий орган – орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, наделенные правом принятия (издания) правовых актов в пределах их компетенции.
Правоприменительный орган – это орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, наделенные правом издания ненормативных правовых актов в пределах их компетенции.
Особенность введенных определений – их системная взаимосвязанность и функциональность в свете поставленной в работе задачи проектирования государственной политики в определенной сфере управления.
Глава 2. Действующие в России процедуры и механизмы формирования и реализации государственных политик
2.1. Актуальность задачи и выбор методов исследования
Особенностью правового государства является необходимость организованного политико-правового пространства, обеспечивающего стабильность и легитимность публично-правовых институтов власти. Существенное условие его формирования – согласованность и непротиворечивость источников и оснований государственных политик, что позволяет организовывать весь массив действующих актов (при всем их многообразии и динамике) в стройную иерархическую систему, во главе которой находятся программно-доктринальные документы.
Проблемой создания целостного политико-правового пространства в России является неорганизованность системы источников и оснований государственных политик. Нормативное обеспечение государственной политики на концептуальном уровне строится посредством издания документов программного характера (различных посланий, концепций, доктрин, стратегий и т. п.), которые принимаются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и другими органами государственной власти. Однако какой-либо системы подобных документов, нормативных конструкций, в виде которых должны находить воплощение подобные документы, их иерархии, соотношения в действующем законодательстве Российской Федерации не закреплено.
Поэтому возникает разрыв в процессе формирования и осуществления государственного управления, отталкивающегося от определенных целевых и ценностных установок. Роль программно-доктринальных документов в обеспечении прозрачности и предсказуемости государственной политики из-за этого значительно снижается, как снижается и сама прозрачность и предсказуемость государственной политики в целом.
В конечном счете, неопределенность нормативно-правовой базы по вопросам формирования и реализации государственной политики, ее источников и оснований, отсутствие комплексного подхода в государственном планировании и прогнозировании не позволяют обеспечить проведения предсказуемой и прозрачной государственной политики.
Неопределенность нормативно-правовой базы по вопросам подготовки и реализации программно-доктринальных документов усугубляется также и наличием избыточного многообразия действующих видов указанных документов.
2.2. Формы правовых и политических документов, определяющих направления государственных политик в России
Наличие значительного числа различных форм нормативных и ненормативных актов, имеющих программный и доктринальный характер в современной России, попытки решения на их основе многих вопросов государственного управления ведет к тому, что возникает необходимость более подробно рассмотреть принятые доктринальные документы и определить направления повышения их качества, исполняемости, и, следовательно, создания системы более эффективного государственного управления.
Задачи анализа, результаты которого представлены в настоящей главе, вытекают из цели повышения эффективности государственного управления и включают анализ существующих доктринальных документов[14] и их правового регулирования, выявление их достоинств и недостатков на современном этапе и выработку рекомендаций по совершенствованию доктринальных документов, способствующих достижению поставленной цели.
Основным методом анализа являлся контент-метод, но применялся также системный и сравнительный анализ.
Были проанализированы основные виды доктринальных документов, принятых на федеральном уровне с 1992 г. по январь 2010 г.[15], и рассмотрены особенности доктринальных документов субъектов Российской Федерации на примере Ставропольского края.
Основные анализируемые аспекты – это уровень принятия документа, его статус, содержание, цели и задачи, сроки, на которые рассчитан документ, управленческая часть содержания, порядок финансирования реализации доктринальных документов, механизмы ответственности за результаты реализации.
Одним из результатов анализа действующих доктринальных документов стала необходимость формулировки основных понятий, отсутствующих в действующем законодательстве, но необходимых для понимания сути возникших проблем.
В законодательстве отсутствует сама дефиниция доктринальных документов. Поэтому для исследования в качестве доктринальных отбирались документы, определяющие цели, задачи, средства, порядок действий для регулирования и развития определенной сферы общественных отношений и государственного управления на определенный срок и направленные на решение приоритетных задач развития общества и государства, оформленные, как правило, правовыми актами органов власти, т. е. документы, содержание которых как-то напоминает доктринальный контекст.
