Алексей Константинов - Механизм административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций в Российской Федерации. Монография
При сравнении норм-дефиниций, закрепленных в статьях вышеуказанных законах, представляется возможным сделать вывод о том, что в ФЗ «О банках и банковской деятельности», в отличие от ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», законодателем уделено недостаточно внимания на такой вид материальных норм, как нормы-дефиниции.
Отсутствие в ФЗ «О банках и банковской деятельности» норм-дефиниций, содержащих определения базисных категорий банковского законодательства, так и института лицензирования, указывает на необходимость устранения таких пробелов в законодательстве и добавления норм-дефиниций продиктована недостаточным вниманием со стороны законодателя к формально-юридическому определению некоторых понятий. К подобной группе можно отнести понятия «банковская деятельность», «банковская операция», «сделки кредитных организаций», а также понятия, напрямую относящихся к исследуемой области – «специальное разрешение (лицензия) Банка России», «лицензирование деятельности кредитных организаций» и другие.
В связи с этим юридически более точным является ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», закрепляющий в ст. 3 нормы-дефиниции, подробно раскрывающие основные понятия института лицензирования отдельных видов деятельности.
Так, в п. 6 ст. 2 ФЗ от 23 декабря 2003 г. №177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»61 дается понятие «разрешение Банка России» – это «выдаваемая Банком России лицензия на привлечение банком во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц в порядке, установленном Федеральным законом «О банках и банковской деятельности».
Сразу видно использование законодателем разных терминов «разрешение Банка России» и «лицензия Банка России», хотя законодатель приравнивает эти категории. По вопросу соотношения понятий «разрешение» и «лицензия» было проведено много дискуссий. Более уместно использовать следующую формулировку, которую закрепил законодатель в ст. 1 ФЗ «О банках и банковской деятельности» – «специальное разрешение (лицензия) Центрального банка Российской Федерации (Банка России)», где подчеркивается специальная правоспособность ее обладателя.
Устранение указанных недостатков возможно путем добавления или изменения норм-дефиниций в действующем законодательстве о лицензировании деятельности кредитных организаций. Поэтому целесообразно дополнить ФЗ «О банках и банковской деятельности» правовыми нормами, закрепляющими ключевые категории в данной сфере деятельности.
Нормы, устанавливающие цели, задачи и функции института лицензирования деятельности кредитных организаций.
Данная группа правовых норм, устанавливающих основные принципы, цели и задачи лицензирования деятельности кредитных организаций, не имеет четко сформулированных положений в конкретной правовой норме, но, несмотря на данный факт, рассматриваемая группа правовых норм реализована в рамках более широкого круга правоотношений, в том числе непосредственно связанных с лицензированием деятельности кредитных организаций.
В отличие от законодательства, регулирующего лицензирование деятельности кредитных организаций, в ст. 2 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» закреплены цели, задачи лицензирования и критерии определения лицензируемых видов деятельности, а в ст. 4 указанного закона установлены основные принципы осуществления лицензирования.
Лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности:
• правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан;
• окружающей среде;
• объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации;
• обороне и безопасности государства.
Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается.
Задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, которые установлены ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.
Критериями определения лицензируемых видов деятельности являются:
• деятельность, осуществление которой может повлечь за собой нанесение указанного выше ущерба;
• регулирование такой деятельности не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.
Наличие таких правовых норм в общем законе и их отсутствие в специальном еще раз показывает нам существующие недостатки в законодательстве о лицензировании деятельности кредитных организаций.
Поэтому выявление и определение целей института лицензирования деятельности кредитных организаций путем анализа существующих в банковском законодательстве правовых норм является необходимым условием более качественной оценки данной группы правовых норм.
Такие правовые нормы содержатся в п. 2 ст. 56 ФЗ от 10 июля 2002 г. №86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»62, в котором закрепляются главные цели банковского регулирования и банковского надзора. Такими целями является:
► поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации;
► защита интересов вкладчиков и кредиторов.
Тесная взаимосвязь института лицензирования деятельности кредитных организаций и института банковского регулирования и банковского надзора позволяет нам сделать утверждение, что цели, указанные в п. 2 ст. 56 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», относятся также и к институту лицензирования деятельности кредитных организаций.
Это связано с тем, что, во-первых, закрепленные цели банковского регулирования и банковского надзора являются общими для банковской сферы, а не только для института банковского регулирования и банковского надзора. Во-вторых, данные цели не только являются общими для всей банковской сферы, но также и базисными целями для других видов деятельности, в том числе и для лицензирования деятельности кредитных организаций. В-третьих, это обусловлено негативными последствиями, которые могут наступить в случаи отсутствия таких целей либо осуществление какой-либо деятельности в банковской сфере, которая идет в разрез с этими целями.
Еще одним положением в пользу того, что данные цели должны быть установлены для института лицензирования деятельности кредитных организаций, является анализ и сравнение их с положениями ст. 3 и 4 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Первая цель («поддержание стабильности банковской системы РФ»), исходя из понятия «стабильный» (прочный, устойчивый, постоянный63), может пониматься как действия, направленные на64:
1. Обеспечение устойчивого функционирования, как самой банковской системы, так и ее структурных элементов (Банк России, кредитные организации, а также представительства иностранных банков). Учитывая то, что банковская система является важным элементом экономики нашей страны и оказывает на нее огромное, разностороннее влияние и воздействие, здесь подразумевается социально-экономическая устойчивость банковской системы и ее структурных элементов.
2. Создание прочного и постоянного (бесперебойного) механизма функционирования банковской системы, не подверженного различным внешним и внутренним негативным влияниям и воздействиям, а также изменениям.
Под данным положением понимается осуществление Банком России следующих мероприятий:
– установление порядка лицензирования деятельности кредитных организаций;
– установление лицензионных требований и условий;
– установление обязательных правил проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности;
– установление обязательных правил составления и представления бухгалтерской (финансовой) и статистической отчетности, а также другой информации;
– установление правил осуществления расчетов в РФ;
