Андрей Морозов - Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ
Ученые юристы особое внимание уделяют вопросам источников права, которые должны находиться в орбите правового мониторинга. Так, авторы монографии «Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики» отмечают, что при проведении мониторинга правоприменения предполагается осуществлять анализ, обобщение и оценку практики применения следующих нормативных правовых актов Российской Федерации: Конституции РФ; международных договоров Российской Федерации; федеральных конституционных законов; федеральных законов; законов Российской Федерации, основ законодательства Российской Федерации; постановлений Верховного Совета РФ, Съезда народных депутатов РФ, постановлений и указов Президиума Верховного Совета РФ; указов Президента РФ; постановлений Правительства РФ; нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, издающих в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативные правовые акты[471].
По мнению Ю. Г. Арзамасова, если раньше мониторинг понимали как осуществление наблюдения и анализа общественных отношений – экономических, политических и социальных, – то сейчас существует несколько иное, более широкое понимание правового мониторинга. Теперь это не только наблюдения и анализ, но и так называемые мониторинговые экспертизы, контрольные функции в процессе нормотворчества, правовые эксперименты и прогнозирование действия тех или иных нормативных правовых актов[472].
На современном этапе своего развития мониторинг законодательства и правоприменительной практики определяется как систематическая, комплексная деятельность органов власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения[473].
Ведущий консультант Центра по мониторингу за реализацией нормативных правовых актов при Министерстве юстиции Республики Узбекистан Ф. А. Абдуллаев отмечает, что мониторинг законодательства – это правовой институт, который в лице органов, уполномоченных проводить контроль за осуществлением законотворческой и правоприменительной деятельности, позволяет оценить эффективность принимаемого нормативного правового акта и оказывать содействие правоприменителям в его реализации. Хотя мониторинг законодательства является относительно новым видом деятельности, данный институт за короткий период продемонстрировал свою эффективность в деле обеспечения системного анализа развития и реформирования правовой базы страны, выявления проблем и недостатков законотворчества и правоприменительной практики в современных условиях. Институт мониторинга получил закрепление в значительном числе нормативных правовых актов, направленных на правовое регулирование большого круга правоотношений, охватывающих такие сферы, как сельское хозяйство, экология, экономика, биология, социальные процессы и др.
По мнению Ф. Абдуллаева, решение проблемы обеспечения нормативно-правового регулирования организации и проведения мониторинга законодательства может быть осуществлено посредством урегулирования данных вопросов нормами отдельного законодательного акта. Этот законодательный акт, не ограничиваясь лишь установлением общих требований, предъявляемых к форме и содержанию нормативно-правовых актов, должен содержать конкретные механизмы обеспечения их реализации. Урегулирование в данном акте основных аспектов мониторинга законодательства в качестве механизма обеспечения реализации нормативных правовых актов, несомненно, будет служить повышению эффективности их применения на практике. Иными словами, мониторинг законодательства призван стать одним из важнейших элементов правовой системы, что выводит на передний план необходимость законодательного обеспечения его осуществления[474].
Результаты социологических опросов показывают, что среди широкого спектра направлений осуществления мониторинга права, наибольшее развитие получает мониторинг законодательства и правоприменительной практики. Возрастает, правда, незначительно степень взаимодействия между органами, осуществляющими мониторинг права. Отмечается важность привлечения для проведения мониторинга права на регулярной основе других организаций. По результатам опросов в наибольшей степени привлекаются научные организации и экспертные структуры, в наименьшей – общественные организации. Результаты опросов свидетельствуют об использовании сегодня в практике мониторинга права достаточно широкого спектра исследовательских методов с различной степенью интенсивности (изучение документов, сравнительный анализ, статистический анализ, социологические опросы, интервьюирование, метод гуманитарно-правовой экспертизы, проведение эксперимента и др.). Заметное предпочтение отдается изучению документов и сравнительному анализу. Вместе с тем процесс утверждения мониторинга права идет в целом достаточно сложно и противоречиво, в том числе и в рамках межгосударственных интеграционных объединений, создаваемых на постсоветском пространстве. Целый ряд факторов сдерживает сегодня развитие мониторинга права. При оценке роли других факторов отмечается возрастание значимости кадрового, финансового и материального факторов[475].
Таким образом, можно отметить, что при определения понятий «мониторинг», «правовой мониторинг», «мониторинг нормативных правовых актов» ученые-юристы стоят на сходных позициях и дают концептуально схожие определения рассматриваемым правовым понятиям.
В целях эффективного осуществления правового мониторинга исследователи предлагают использовать различные методы, которые могут быть также положены в основу мониторинга международно-правовых актов. Так, А. В. Маленко, исследуя проблему локальных правовых актов, к основным методам мониторинга относит наблюдение, анализ, синтез, оценку полученных сведений[476]. Авторами монографии «Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики» справедливо выделяется метод сравнительного правоведения при осуществлении правового мониторинга. Однако вряд ли, на наш взгляд, можно согласиться с мнением авторов о том, что необходимо «согласование общепризнанных принципов и норм международного права с национальным законодательством и практикой его применения». В данном случае допущена логическая ошибка, национальное законодательство и практика его применения должны быть согласованы с общепризнанными принципами и нормами международного права, а никак не наоборот. Иначе искажается смысл ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая предусматривает приоритет международных договоров Российской Федерации над нормами национального законодательства. Также нельзя не отметить и Венскую конвенцию, которая не допускает ссылок на национальное законодательство в качестве оправдания для невыполнения международных обязательств. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации занимают в иерархии нормативных правовых актов место выше, нежели национальное законодательство. Именно законодательство должно соответствовать международно-правовым нормам и обеспечивать их реализацию в рамках правовой системы государства.
Анализ современных научных трудов по правовому мониторингу показывает, что они, прежде всего, посвящены вопросам, связанным с мониторингом внутригосударственных нормативных правовых актов и практикой их применения. Однако ввиду того, что современное международное право развивается очень динамично, а Российская Федерация активно участвует в деятельности международных организаций и заключении международных договоров, можно со всей уверенностью сказать, что вопрос о мониторинге международно-правовых актов является безусловно актуальным для российской науки международного права, а также для правоприменительных органов в части выполнения международных обязательств. Вместе с тем следует отметить, что, к сожалению, в настоящее время российская наука международного права не уделяет должного внимания изучению вопросов правового мониторинга международно-правовых актов.
Ж. Д. Бусурманов справедливо отмечает, что большие изменения связаны со вступлением Казахстана (вместе с Россией и Белоруссией) в Таможенный союз и Единое экономическое пространство. Прежде всего, одновременно с этими процессами возник вопрос об ускорении кодификации в названных государствах с преодолением трудностей двоякого рода. Во-первых, нельзя не считаться с тем – пишет Ж. Д. Бусурманов, – что уровень развертывания кодификации в масштабе республики пока еще недостаточный. В частности, стабилизирующее воздействие кодификации на развитие всего национального права ощущается недостаточно. Во-вторых, кодификация права на межгосударственном уровне (а такой будет кодификация в масштабе ТС и ЕЭП) намного сложнее и масштабнее внутригосударственной кодификации. Приступать к ней нельзя без большой подготовительной работы по наведению должного порядка в «правовом хозяйстве» страны и по перестройке его в соответствии с общепризнанными международными стандартами правотворчества и правообразования. При этом внутригосударственный кодификационный массив права будет как бы «повернут» в сторону решения задач, стоящих перед «международными» разделами кодифицированного права. Без такого размежевания внутри национального права и смежных разделов международного права решение проблем кодификации в масштабе ТС и ЕЭП будет, по мнению ученого, немного затруднено[477].
