Сборник статей - Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права
Идея коллективной помощи, взаимовыручки, организуемой государством совместно с частным бизнесом, – это разновидность государственно-частного партнерства, она была использована при создании такой «классической» госкорпорации, как Агентство по страхованию вкладов. Появление этой госкорпорации знаменует собой коренное изменение категории «общее благо» как цели государства. Д. В. Кравченко в своей работе правильно подметил, что нельзя забывать о том, что институт публичных юридических лиц вообще и государственных корпораций в частности не исключает, а в некоторых случаях прямо подразумевает иные источники формирования собственности таких лиц. Более того, эти негосударственные источники могут формировать основную часть имущества публичного юридического лица (как это происходит с Агентством страхования вкладов), где фонд обязательного страхования вкладов в основном сформирован за счет взносов банков. В данном случае имущество предоставляется не государством, в связи с этим собственность не может рассматриваться как «обычная» федеральная государственная собственность.
Специфика целей и задач, которые решаются с помощью создания госкорпорацийСпецифика целей и задач, которые решаются с помощью создания госкорпораций, а также правового титула в отношении закрепляемого за ними публичного имущества, требует пересмотра их гражданско-правового и административно-правового статуса. В литературе обосновывается идея о том, что, исходя из наличия в деятельности госкорпораций публичного элемента, они должны быть признаны юридическим лицом публичного права[10]. Для этого необходимо в ходе совершенствования Гражданского кодекса РФ закрепить в нем концепцию юридических лиц публичного права.
Действующая сейчас концепция «госкорпорации – разновидность некоммерческих организаций» очевидно несостоятельна. Помещение их в системе юридических лиц в группу некоммерческих организаций носит искусственный характер. Понятно, что это было сделано без глубокого теоретического обоснования, и только потому, что перечень некоммерческих организаций, в отличие от коммерческих, не является закрытым. С появлением госкорпораций в подсистеме некоммерческих организаций понятие «некоммерческая организация» стало неопределенным. Произошел известный юридический феномен: если какое-либо юридическое понятие чрезмерно раздувать, оно может лопнуть как детский шарик.
В Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 г., разработанной под эгидой Министерства экономического развития и торговли РФ, подчеркивалось: «Плохо вписывается в общую логику законодательства о юридических лицах такая конструкция, как государственная корпорация. Назрела необходимость ввести в российское законодательство категорию юридического лица публичного права, существующую в большинстве развитых правопорядков».
В Концепции отмечалось, что данная категория должна охватывать собой те юридические лица, которые действуют от имени публично-правовых образований (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований) и/или в публичных интересах, но не являются органами государственной власти или местного самоуправления. Это организации, создаваемые в различных общественно значимых целях и наделенные хотя бы в некоторой степени властными полномочиями (например, Агентство по страхованию вкладов). Такие юридические лица должны обладать строго целевой правоспособностью, а возможность осуществления ими предпринимательской деятельности должна быть специально оговорена соответствующим законом.
Однако в Концепции развития гражданского законодательства хотя и признается, что госкорпорации уникальны по своему правовому статусу – частноправовому и публично-правовому одновременно, тем не менее делается вывод об отсутствии необходимости прямого заимствования понятия юридического лица публичного права в отечественное гражданское право (п. 7.2.4 разд. III).
С нашей точки зрения, диверсификация экономической функции государства требует использования новых правовых форм его участия в экономических отношениях. Наряду с традиционными формами участия государства в гражданском обороте в качестве казны (к сожалению, не используемой в российском гражданском законодательстве), государство может принимать участие в экономических отношениях опосредованно, через госкорпорации, которые должны в таком случае признаваться юридическими лицами публичного права.
Юридическая личность госкопораций порождает необходимость решения ряда более общих фундаментальных юридических вопросов, в частности:
каково предназначение понятия «юридическое лицо», должно ли оно использоваться только для обслуживания отношений, составляющих предмет гражданского права, или же этот институт права имеет межотраслевое значение;
каковы критерии построения системы юридических лиц, какие факторы оказывают влияние на выбор этих критериев законодателем;
каков смысл понятия «субъект права», используемого в доктрине;
какова сущность новых юридических лиц, в частности, госкорпорации?
Эти фундаментальные юридические вопросы, в свою очередь, требуют решения ряда философско-правовых проблем: что такое правовая реальность, чем она отличается от реальности как осязаемой, овеществленной в окружающем нас мире, какая философия государства воспринята в нашей стране? и т. п.
Для выбора адекватной юридической личности госкорпорации можно обратиться к богатому нормативному содержанию конституционного принципа правового государства.
Проблема участия публичных образований в экономических отношениях обычно решается в рамках основного подразделения права на частное и публичное.
Георг Еллинек в Общем учении о государстве обращал внимание на то, что публичные образования могут быть не только носителями публичной власти, но и правовыми субъектами, ведущими хозяйство и управляющими своими делами при помощи правовых средств, доступных каждому лицу и не имеющих властного характера. Исходя из идеи суверенитета, граница между действиями публичного образования как субъекта публичного права и как субъекта, ведущего свое хозяйство, устанавливается правопорядком конкретного государства[11]. Государство может совершенно или в значительной степени подчинять себя действию частного права либо в значительной степени изъять себя от действия частного права. Проведение этой границы, по мнению Г. Еллинека, обусловливается всей эволюцией воззрений народа на отношение государства к частному праву. Государство и создаваемые им публичные образования как субъекты имущественных отношений могут занимать различное положение в разных правопорядках. Эта разница объясняется различной философией государства, воспринимаемой в разных странах.
Философия современного государства оказала огромное влияние на такие конституционно-правовые идеи и принципы, как конституционное и правовое государство, которые являются результатом эволюции государства. Критерием этой эволюции являются взаимоотношения государства и личности, в том числе в экономической сфере. Государство, в принципе, может вообще исключить возможность каких-либо имущественно-правовых притязаний индивида к государству. Так было в Средние века в Англии, где по отношению к государству существовала возможность только просить, но не предъявлять иски в суде. В Германии, напротив, не без влияния философских идей Э. Канта в XIX в. государство-фиск было признано субъектом частного права, как двойственная личность – публично– и гражданско-правовая, что очень важно в том отношении, что исключается возможность произвольного вторжения государства в частную имущественную сферу. Гражданско-правовой принцип недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела (п. 1 ст. 1 ГК РФ) является следствием и результатом той философии государства, которое признает достоинство личности. Это кантовское государство, правовое государство.
Принцип правового государства «осеняет» и взаимоотношения государства с субъектами рыночных отношений. Конституционные принципы свободы экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ), социальной рыночной экономики, правового государства предполагают систему ограничений для публичной власти, осуществляющей экономические функции. На этом конституционно-правовом фоне появились новые субъекты права – государственные корпорации как юридические лица.
Конституционная формула правового государства – об охранении достоинства личности (ст. 21 Конституции РФ) – имеет универсальное значение. В экономической сфере уважение достоинства предпринимателя – это, как сказано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2008 г. № 10-П, создание максимально благоприятных условий для функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость стимулирования свободной, основанной на принципах самоорганизации, хозяйственной деятельности предпринимателей как основных субъектов рыночной экономики и принятие специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов при осуществлении государственного регулирования экономики, тем самым – на достижение конституционной цели оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических отношений.
