Дмитрий Сиваков - Водное право России и зарубежных государств
В ВК РФ 2006 г., в отличие от ВК РФ 1995 г., предусматривается система принципов водного законодательства (ст. 3 ВК РФ). Таким образом, через десяток лет после принятия ВК РФ 1995 г. была осознана необходимость прямо в тексте главного водного закона изложить основные начала правового регулирования водных отношений. В случаях пробелов и противоречий в водном законодательстве система принципов должна служить своеобразным ориентиром в ходе принятия хозяйственных решений, а также для спорящих сторон, судебных и административных органов власти.
Итак, водные объекты и, следовательно, водный фонд (как их совокупность) – основа жизни и деятельности человека, необходимая для существования общества. Под основой жизни и деятельности человека следует иметь в виду прежде всего пресные воды, но не стоит исключать и морские воды, богатые биологическими и другими природными ресурсами. Исходя из названного принципа, водные отношения не могут носить полностью коммерческий характер. Именно поэтому водные отношения регулируются гражданским законодательством лишь в той мере, в которой они не отрегулированы специальным, водным законодательством.
Из первого принципа вытекает и второй: обязательность охраны водных объектов при их использовании. Следовательно, использование водных объектов, вне зависимости от их видов и разновидностей, должно быть подчинено экологическим интересам. Законодатель формулирует требования к использованию водных объектов в отдельной главе ВК РФ. Эти требования можно разделить на основные, распространяющиеся на все виды водопользования, и специальные – по отдельным видам водопользования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных и дренажных вод, транспорт, лесосплав, рекреация, пожарная безопасность).
Приоритет охраны водных объектов при их использовании может выливаться в отказ от использования особо охраняемых водных объектов. К числу особо охраняемых водных объектов принадлежат водные объекты разных видов и разновидностей. Это и участки морских вод, водотоки и водоемы, особо ценные водно-болотные угодья. Кроме того, особо охраняемыми водными объектами можно считать и места нереста ценных видов рыб, зоны охраны истоков или устьев рек. Особо охраняемые водные объекты могут иметь международное, федеральное, региональное и местное значение.
Целевое использование водного объекта во многом созвучно основным началам земельного законодательства. Однако в отличие от земельного фонда водный фонд не делится на категории по своим правовым режимам, отвечающим целевому назначению. Один и тот же водный объект (к примеру, река) или даже его часть может быть использована в разных целях: судоходство, лесосплав, рекреация, рыбное хозяйство и т. д. Таким образом, целевое использование водного объекта не исключает его комплексного характера и в этом смысле отвечает принципу комплексности использования водных объектов. Впрочем, легально-учтенное целевое назначение земельных массивов тоже нельзя рассматривать как абсолют. Так, лесные площади служат и для выращивания товарной древесины, и как охотничьи угодья, и как пространства для рекреации, и как защита для окружающих полей, и как природные регуляторы стока. Целевое назначение земли, заложенное в названии той категории, к которой эта земля легально относится, следует рассматривать как преимущественное (ведущее), но не единственно возможное ее использование.
Вместе с тем целевой характер водопользования не является фикцией, он имеет большое юридическое значение. Согласно ВК РФ, цель, вид и способ пользования водным объектом должен быть отражен в договорах водопользования и в решениях о предоставлении в пользование водного объекта.
Принцип целевого использования водных объектов получил свое выражение в ряде глав ВК РФ, в частности в гл. 5. Согласно этой главе, приоритетной целью использования является использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Чтобы обеспечить этот приоритет, рядом специалистов было выдвинуто весьма дискуссионное предложение принять Федеральный закон «О питьевой воде и питьевом водоснабжении».
Принцип равного доступа к пользованию водными объектами соответствует антикоррупционным задачам. Этот принцип связан, но не предрешает введение торгов (конкурсов, аукционов и т. д.) с целью заключения договоров на использование водных объектов.
С названным принципом связано еще одно положение: равный доступ физических и юридических лиц к приобретению в частную собственность водных объектов (прудов и обводненных карьеров). Однако это положение следует толковать с учетом «единства судьбы» этих водоемов с тем земельным участком, на котором они находятся.
В силу принципа гласности водопользования властные решения о предоставлении водных объектов в пользование, а также договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, кроме информации, составляющей государственную тайну.
Контроль общественности за водопользованием обеспечивает принцип участия граждан и общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране вод. В частности, граждане и общественные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, могущих иметь существенные последствия для использования и охраны вод. В свою очередь, органы государственной власти и местного самоуправления, а также субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия.
Важнейшей предпосылкой такого участия является своевременная и полная информация общественности о состоянии водных объектов и о планах их использования, преобразования. Без должной и ответственной информации такое участие невозможно. К сожалению, обязанность государственных органов систематически информировать общественность о водном хозяйстве на местном, региональном, национальном уровнях Водный кодекс упустил.
Законодатель закрепляет регулирование водных отношений в границах бассейновых округов. Как известно, водные объекты группируются по гидрографическим районам, имеющим разные водные режимы (например, режимы рек Волга и Лена совершенно различны). Отсюда давно апробированный, как в России, так и за рубежом, бассейновый подход к регулированию водных отношений. Данный принцип проявляется через бассейновые советы.
В интересах охраны природы регулирование водных отношений должно учитывать природные особенности режима водных объектов. Так, например, непропорциональный забор воды из мелководных рек и озер может привести к их обмелению. В среднем, по оценкам специалистов, из реки можно «безвредно» забрать лишь 10–15 % стока, в случае превышения этой цифры начинается истощение водотока[27].
В К РФ упоминает о единстве водных объектов и гидротехнических сооружений, которые образуют вместе водохозяйственную систему. Гидротехническое строительство превратило крупнейшие российские реки к концу XX в. в цепь водохранилищ (например, бассейн Волги). В результате сложились природно-антропогенные комплексы, в которых водные объекты существуют под сильнейшим воздействием ГТС. Беда в том, что ГТС неумолимо ветшают, а в сельской местности в результате развала колхозов они остались бесхозными. У водного объекта и ГТС должен быть один хозяин. Поэтому при разработке ВК РФ 2006 г. некоторые специалисты предлагали предусмотреть в Кодексе положения, признающие напорные ГТС составной частью водных объектов.
В рыночной экономике важнейшим условием использования вод (как и многих других природных ресурсов) является взимание платы за воду. Платность водопользования закреплена как в ВК РФ, так и в Налоговом кодексе РФ. Согласно гл. 25.2 «Водный налог» Налогового кодекса РФ, водопользователи должны платить водный налог.
Однако и после принятия ВК 2006 г. наряду с водным налогом взимается плата за пользование водными объектами. Законодатель определил, что эти платежи не должны смешиваться. Предприятия, которые продолжают забирать воду по прежде выданным разрешениям, платят водный налог, тогда как предприятия, оформившие свое водопользование после вступления в действие ВКРФ, должны вносить в федеральный бюджет плату за воду.
Ни Налоговый, ни Водный кодекс РФ, ни «подстилающая» их научная мысль не дают ответа на вопрос, чем отличается плата за водопользование от налога за водопользование и почему закон попеременно обращается то к той, то к другой концепции.
В новом ВК РФ 2006 г. закреплено право использования водных объектов коренными малочисленными народами Севера, Сибири, Дальнего Востока в рамках их традиционного образа жизни. Для этих народов, согласно ст. 11 ВК РФ, не требуется заключения договора водопользования или принятия властного решения о предоставлении водного объекта в пользование. Тем самым доступ к водным объектам в случае традиционного природопользования оказывается наиболее простым.
