Денис Шевчук - Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебное пособие
§ 2. Порядок формирования и структура правительств зарубежных стран В современных зарубежных странах в зависимости от формы правления правительства формируются двумя основными способами, специфические черты которых определяются степенью участия парламентов в этом процессе. Внепарламентский способ формирования правительств применяется в президентских республиках. Уполномочие на формирование правительства в этих странах имеет юридически своим источником не парламент, а избирательный корпус, так как правительство формируется президентом, избираемым посредством непарламентских выборов. Роль парламентов даже юридически невелика. В США назначение глав исполнительных департаментов осуществляется президентом «по совету и с согласия» сената, но фактически представляет собой его личную прерогативу. Сенат, который в соответствии с конституцией одобряет назначения президента на высшие государственные должности большинством в 2/3 голосов, редко отказывает ему в своей санкции. В новейшей истории США имели место отдельные случаи, когда некоторые предложения президента, касающиеся замещения высших государственных постов, встречали возражение в сенате, но это обычно объяснялось чисто партийными противоречиями или даже личными отношениями. За время своего восьмилетнего пребывания в должности (1981–1989 гг.) президент Р. Рейган неоднократно реорганизовывал и перетряхивал свой кабинет и всегда получал «совет и согласие» сената. Он столкнулся с сопротивлением верхней палаты лишь при заполнении вакансий в Верховном суде. Внепарламентский способ формирования правительства применяется и в странах, имеющих смешанную форму правления, наиболее типичным примером которых является V Республика Франции. Хотя Конституция 1958 года и говорит об ответственности правительства перед парламентом (ст. 20), правительство формируется внепарламентским путем и не из членов парламента. В ст.8 Конституции сказано: «Президент Республики назначает премьер-министра. Он прекращает исполнение обязанностей премьер-министра после вручения им заявления об отставке правительства. По предложению премьер-министра он назначает других членов правительства и прекращает исполнение ими их служебных обязанностей». Таким образом, порядок формирования правительства в V Республике в принципе не отличается от аналогичной процедуры, принятой в президентских республиках. Парламентский способ формирования правительства, существовавший в IV Республике, полностью аннулирован. Парламентский способ формирования правительства применяется в странах с парламентарными формами правления. Уполномочие на формирование правительства в этих странах получает та партия или партийная коалиция, которая победила на выборах и получила большинство мест в парламенте (точнее – в нижней палате). В конституциях многих стран это положение либо отсутствует, либо изложено в крайне расплывчатой форме. Например, ст. 92 Итальянской Конституции содержит положение, согласно которому «Президент Республики назначает председателя совета министров и, по его предложению, министров». Буквальное толкование этой нормы может создать совершенно неправильное представление о том, что выбор председателя совета министров и определение состава правительства осуществляется президентом и назначенным им главой правительства помимо парламента. На самом деле итальянская система, хотя и выводит образование предварительного состава правительства за стены парламента, оставляет за парламентом важнейшее право – вынесение вотума доверия. Если бы практика соответствовала букве конституции, то партийный состав правительства не зависел бы от исхода выборов. В Великобритании глава государства имеет право назначения премьер-министра, но это право сугубо номинально и не может быть истолковано как дискреционное полномочие короны, выбор которой всегда детерминирован партийным составом палаты общин. Даже в пределах узкого круга партийных лидеров корона лишена возможности выбора, так как нежелательное партийному руководству лицо никогда не сможет сформировать правительство. Только раскол в руководстве партии может предоставить короне ограниченную возможность выбора премьер-министра, но такие случаи крайне редки. 211 В ФРГ глава правительства – федеральный канцлер – предлагается бундестагу президентом, но последний решает этот вопрос только после консультации с лидерами крупнейших партийных фракций. Роль президента в деле подбора премьер-министра совершенно пассивна. Предложенный президентом канцлер избирается без обсуждения бундестагом, после чего назначается на должность президентом. Если в течение двух туров кандидатура федерального канцлера не соберет абсолютного большинства голосов членов бундестага, то президент может назначить на эту должность кандидата, получившего относительное большинство, или распустить парламент. Процедура назначения премьер-министра в Индии представляет собой республиканский вариант английской системы. Согласно конституции (ст. 75) глава правительства назначается президентом, но в силу действующего конституционного соглашения президент может назначить на эту должность только лидера партии, располагающей большинством мест в народной палате. Внутренняя структура правительств очень разнообразна, но ее можно свести к двум основным системам – континентальной и англосаксонской. В основу предлагаемой систематизации положен принцип определения состава правительства, а также способ образования вспомогательных учреждений, его обслуживающих. Континентальная система характеризуется тем, что в состав правительства входят все главы центральных ведомств с общенациональной территориальной юрисдикцией. Министры, главы департаментов, государственные секретари, возглавляемые премьер-министром, составляют единый коллегиальный орган. При континентальной системе организации правительства вне его рамок не остается каких-либо высших должностных лиц, возглавляющих общегосударственные исполнительные ведомства. Подобный порядок организации правительства неизбежно приводит к увеличению его численности, что снижает его работоспособность. Поэтому во многих странах, имеющих эту систему, создается более узкий орган, состоящий из самых видных государственных деятелей, возглавляющих важнейшие ведомства. Наиболее типичным примером в этом отношении является итальянское правительство. В Италии не существует законов, ограничивающих численный состав правительства или определяющих номенклатуру министерств. Статья 95 Конституции предписывает создание президиум а совета министров, который является внутриправительственным органом. В состав президиума совета министров входят: председатель совета министров, вице-председатели, министры без портфеля и государственные вице-секретари при председателе совета министров. Учреждение подобного органа, фактически подменяющего правительство, представляет собой определенный шаг к англосаксонской кабинетной системе. В ФРГ правительство в собственном смысле слова представляет собой коллегию, состоящую из федерального канцлера и федеральных министров. Один из министров назначается федеральным канцлером на должность вице-канцлера, который заменяет главу правительства в о время болезни или временного отсутствия, хотя сама по себе эта должность не имеет никаких связей с бундестагом. В работе федерального правительства обычно принимают участие некоторые другие высшие должностные лица – начальник канцелярии президента республики, начальник ведомства печати и информации, личный референт канцлера. Для обсуждения и решения важных государственных вопросов на заседания федерального правительства приглашаются премьер-министры земель, что предусмотрено регламентом правительства ФРГ, принятым II мая 1951 г. Западногерманская государственная практика не знает особой внутриправительственной коллегии, что можно объяснить двумя обстоятельствами: 1) элемент коллегиальности в работе федерального правительства минимален, поскольку все важные вопросы решаются едино лично канцлером; 2) численный состав правительства сравнительно невелик (почти равен британскому кабинету). В Конституции V Французской Республики мало говорится о правительстве. Вопрос о его составе вообще не урегулирован. В состав французского правительства (как Совета министров, так и Совета кабинета) входят министры, возглавляющие центральные исполнительны е ведомства (министерства), и государственные секретари, т. е. главы департаментов, которые считаются «младшими министрами». В современной Франции правительством в собственном смысле слова (Советом министров) является коллегия, возглавляемая президентом. Премьер-министр согласно ст. 21 Конституции может председательствовать на заседаниях Совета министров вместо президента лишь в исключительных случаях, по прямому поручению президента и с определенной повесткой дня. Та же коллегия, но возглавляемая не президентом, а премьер-министром, представляет собой Совет кабинета, основная роль которого сводится к подготовке решений для Совета министров. Кабинет США, с точки зрения его внутренней структуры, относится также к континентальной системе. Американская конституция ничего не говорит о кабинете. Тем не менее к концу двухкратного президентства Д. Вашингтона кабинет вошел в обычный государственный обиход и приобрел черты правительства, хотя не имел никаких законных оснований для своего существования. Численный состав кабинета в США неоднократно менялся. В 1789 году в него входило 5 министров, в 1840 году -7, в 1901 году -9, в 1913 году -10. К 1945 году число членов кабинета достигло 11, а с 1953 года вновь сократилось до 10. В 80-е годы в состав кабинета входили главы 13 департаментов: государственный секретарь, министр финансов, министр обороны, генеральный атторней (министр юстиции), министр внутренних дел, министр сельского хозяйства, министр труда, министр торговли, министр образования, министр здравоохранения и социального обеспечения, министр жилищного строительства и городского развития, министр транспорта, министр энергетики. Кроме глав исполнительных департаментов, членами кабинета, естественно, являются президент и вице-президент. Президент может предоставлять ранг члена кабинета некоторым другим высшим федеральным чиновникам. Американский кабинет является чисто совещательным органом, так как все решения в пределах полномочий исполнительной ветви власти принимаются только единолично президентом. В этом отношении американский кабинет весьма похож на британский кабинет и резко отличается от европейских континентальных правительств. За последнее время значение кабинета значительно снизилось в связи с ростом влияния канцелярии Белого дома и исполнительного аппарата при президенте. Следует иметь в виду, что фактически процесс принятия решений может осуществляться президентом и без участия кабинета в полном составе. Для этой цели президенты часто создают более узкие совещательные коллегии, состоящие из наиболее доверенных людей, которые в США именуются «кухонными кабинетами». Англосаксонская система обязана своим происхождением государственной практике Великобритании, откуда она затем распространилась в другие страны (Канада, Австралия, Индия и др.). Эта система правительственной структуры отличается двумя существенными особенностями. Во-первых, реально существующий высший исполнительный орган государственной власти конституцией не признается и юридически является незаконным. Во всех странах, придерживающихся этой системы, кабинет существует на основе конституционного соглашения. Английские юристы Уэйд и Филлипс пишут: «Несмотря на то, что существование кабинета признано одним из положений Закона о министрах короны 1937 года, предусматривающим выплату жалования министрам – членам кабинета, кабинет является таким органом правления, в основе существования которого лежит конституционный обычай. Ни статуты, ни общее право не определяют его состава и не формулируют его полномочия. Кабинет – это всего лишь обозначение определенной группы королевских служащих, которых премьер-министр приглашает для того, чтобы они вместе с ним давали советы королю по вопросам управления страной». В Великобритании, Канаде, Австралии до сих пор конституционная догма на первый план ставит тайный совет (в Австралии и Новой Зеландии он называется исполнительным советом), реальное значение которого в практическом осуществлении государственного руководства обществом равно нулю. Во-вторых, в состав правительства в собственном смысле слова, т. е. кабинета, входят не все главы центральных исполнительных ведомств, а лишь важнейшие из них. Министры в «ранге членов кабинета» занимают привилегированное положение по отношению к тем членам правительства, которые в кабинет не входят. Таким образом, при англосаксонской системе понятия «правительство» и «кабинет» не совпадают. Для того чтобы проиллюстрировать обе характерные черты англосаксонской системы, остановимся на ее прародителе – британском кабинете. Прежде всего следует иметь в виду, что понятия «кабинет» и «правительство» в Великобритании не совпадают. Под правительством понимается совокупность всех высших должностных лиц в рамках системы исполнительной власти, которые подразделяются на несколько рангов, и далеко не все из них возглавляют те либо иные департаменты. Правительство Маргарет Тетчер в конце 80-х годов состояло из 30 министров, или государственных секретарей, 24 государственных министров и 45 парламентских секретарей и заместителей секретарей. Численный состав правительства меняется в зависимости от его реорганизаций (слияние департаментов или их разделение), но в ограниченных пределах. Кабинет представляет собой узкую коллегию, состоящую из наиболее важных министров и государственных секретарей (кабинетских министров и старших кабинетских министров). Считается, что кабинет окончательно оформился в начале ХУШ века при короле Георге 1 (1 660 – 1727 гг.) и с тех пор вошел в государственную практику. Кабинет не имеет никакой статутной основы, так как его существование не опирается на парламентские законы. Он существует на основе конституционного соглашения. Современный британский ученый Р. М. Паннет так пишет об этом полновластном органе: «Кабинет является комитетом Правительства, состоящим из двадцати или около этого старших членов Правительства, которые собираются вместе для того, чтобы надзирать и координировать работу всей правительственной машины». R.M. Pwmet. British Government and Politics. – Chicago, 1988. – P. 221.
