Елизавета Четвертакова - Должностное лицо в уголовном законодательстве России и зарубежных стран. Монография
Однако под влиянием практиков, полагавших, что в законе следует указать по крайней мере главные признаки, характеризующие субъекта должностного преступления, комиссия внесла в текст проекта Уложения определение служащего как «органа, так и служителя власти государственной или общественной, занимающего должность или исполняющего временное поручение по службе»[30]. Подобная дефиниция, учитывавшая только юридическое свойство правомочий виновного, вызвала серьезные возражения. В частности, министр внутренних дел отмечал, что предлагаемое определение не охватывает всех возможных виновников преступных деяний, например лиц, состоящих при министерствах или причисленных к присутственным местам без определенного назначения. С другой стороны, оно позволяет признать субъектами служебных преступлений всех лиц, исполняющих низшие канцелярские или служительские обязанности. Кроме того, обосновывая нецелесообразность приравнивания служителей к должностным лицам в вопросах ответственности, министр внутренних дел указывал, что делегирование власти допустимо только таким лицам, «образовательный, умственный, нравственный и служебный уровень которых гарантирует в известной мере правильное употребление предоставленного им властвования и дает государственной власти право рассчитывать, что уполномоченное лицо сумеет подчинить свои действия долгу службы, причем только нарушение сего долга оправдывает применение к служащему особенной ответственности»[31]. Однако поскольку указанные свойства не могут быть присущи всем служителям власти, недопустимо предъявлять к ним подобные требования.
Полагая невозможным отразить в законе всех виновных служебных преступлений, министр внутренних дел предлагал предоставить выполнение этой задачи судебной практике, «не стесняя ее никакими искусственными преградами». Эта позиция разделялась и представителями других ведомств: министром финансов, министром юстиции, а также председателем редакционной комиссии, которые высказывались за исключение из проекта термина «служащий» и относили разрешение этого вопроса к компетенции не уголовного закона, а устава о службе.
Вместе с тем, учитывая, что буквальное толкование наименования главы Уголовного уложения, посвященной ответственности за преступления по службе государственной или общественной, не охватывало все категории возможных субъектов злоупотребления по службе (например, членов министерства земледелия и государственных имуществ, не состоящих на государственной службе), Особое совещание при Государственном совете признало целесообразным использовать термин «служащий» для определения субъекта служебного преступления с пояснением, что служащим почитается лицо, исполняющее обязанность или временное поручение по службе государственной или общественной. Предложенное понятие, распространяющееся на любое лицо, принимающее по надлежащему полномочию какое-либо участие в управлении, должно было охватывать две категории служащих: собственно должностных лиц и служащих низшего порядка – полицейских или других стражей или служителей.
Должностные лица представляли собой служащих, входящих в состав правительственных или общественных учреждений в качестве представителей власти. Однако содержание их обязанностей в законе не раскрывалось. Толкования, предлагаемые правоведами, также не всегда отражали сущностные признаки должностных лиц, позволяющие отграничить их от прочих служащих. Так, согласно разъяснению С. В. Познышева, должностным лицом считался всякий, кто с утверждения по приказу или по назначению компетентного органа государственной власти исполняет какую-либо обязанность или, обыкновенно, обязанности, определяемые законом или, согласно закону, каким-либо уставом[32]. Очевидно, что основанная исключительно на формальных признаках дефиниция не способствовала уяснению анализируемого понятия, поскольку не выделяла критериев разграничения должностного лица и других субъектов преступлений против государственной или общественной службы.
Значительно большей определенностью отличается трактовка термина «представитель власти», данная Н. С. Таганцевым, выделившим помимо формального признака – упоминания должности в соответствующих уставах – и материальную составляющую этого понятия, а именно характер деятельности лица, несущего службу. Таким образом, под представителями власти предлагалось понимать только те власти и должностные лица, которые прямо указаны уставах о службе и в положениях о различного рода правительственных, общественных и сословных учреждениях, притом что их деятельность вращается в сфере охраны общественного порядка и управления[33]. Кроме того, по мнению Н. С. Таганцева, должностные лица характеризуются наличием известной власти и самостоятельности в пределах их компетенции[34].
В отличие от должностных лиц, вторая группа служащих, признаваемых субъектами преступления по службе, включала лиц, осуществлявших исключительно исполнительные или служительские обязанности. К ним относились полицейские или другие стражи, служители судебных и правительственных мест, полевые и лесные стражи, должностные лица волостного и сельского управления, служащие железнодорожного управления и др.
Таким образом, понятие субъекта служебного преступления, вошедшее в окончательную редакцию Уголовного уложения 1903 г., относило к служащим «всякое лицо, несущее обязанности или исполняющее временное поручение по службе государственной или общественной в качестве должностного лица, или полицейского или иного стража, или служителя, или лица сельского или мещанского управления» (ст. 636)[35].
Включение в текст уголовного закона определения субъекта служебного преступления, безусловно, следует рассматривать как важный шаг в формировании нормативного понятия должностного лица и разработке его значимых признаков. Указанное понятие содержало предпосылки для отграничения собственно должностных лиц, являющихся представителями власти, от других категорий служащих, выполняющих функции служителей власти.
Однако следует отметить, что предложенная дефиниция носит формально-казуальный характер, указывая на вид службы и перечисляя отдельные должности. В связи с этим при уяснении признаков субъекта преступления против службы по-прежнему значительная роль отводилась доктринальным толкованиям. В частности, Н. С. Таганцев предлагал относить к служащим лиц, участвующих в государственном управлении и состоящих в силу этого в особом юридическом отношении как к государственной власти, делегировавшей им свои полномочия, так и к гражданам, подчиненным управлению. Выделяя определяющие признаки служащего, Н. С. Таганцев признавал не имеющими юридического значения порядок его назначения на должность (по выборам, по назначению от правительства), соблюдение необходимой процедуры при назначении его на службу, правомерность занятия им должности (наличие необходимых качеств и цензов).
Субъектом служебного преступления считалось лицо, занимающее должность постоянно или выполняющее отдельное полномочие по конкретному делу, несущее службу совокупно в интересах государства, общества и частных лиц или же исключительно в интересах какой-либо из этих групп в отдельности. Однако при этом понятием служащего не охватывались лица, действующие в интересах государства, но по поручению собственников или предпринимателей, поскольку в данном случае отношения контрагентов с государством регулировались не служебными отношениями, а соглашением или договором.
Кроме того, к субъектам преступления против интересов службы по общему правилу не могли быть отнесены лица, занятые общественной деятельностью, не охватываемой понятием государственного управления (священнослужители, духовные чины, аптекари, врачи и т. п.). Между тем возложение на указанных лиц каких-либо служебных обязанностей в сфере управления позволяло относить их категории служащих, но исключительно в связи с определенным управленческим полномочием.
Таким образом, в начале ХХ в. в российском законодательстве при определении понятия служащего как специального субъекта уголовной ответственности предлагалось исходить из юридического свойства полномочий виновного – возложения на него верховной властью или установленными ею органами государственного или общественного управления обязанностей по участию в государственном управлении. В свою очередь, наличие властных полномочий не признавалось обязательным признаком субъекта должностного преступления, что позволяло относить к служащим лиц, не наделенных властью, в том числе чиновников, занимающихся чисто механическим трудом.
Подобное понимание субъекта преступления против интересов службы не претерпело существенных изменений и в первые годы советской власти. Так, Декрет СНК РСФСР от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве» относил к виновным в получении взятки лиц, состоящих на государственной или общественной службе в РСФСР[36]. Между тем реформирование системы государственного управления, обусловленное революционными событиями октября 1917 г., отразилось на содержании понятия «служащий».
