Владимир Шкатулла - Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Таким образом, современная модель местного самоуправления в Российской Федерации характеризуется следующими чертами:
она включает двухуровневую модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;
в ней разграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти;
установлены правила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий;
созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне;
законом урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества;
предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований, позднее образовавших Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Объединенный конгресс муниципальных образований, ОКМО).
Разграничение вопросов ведения между органами государственной и муниципальной власти
Одной из проблем регулирования перечня вопросов местного значения остается форма этих вопросов. Так, например, к вопросам местного значения и муниципального района, и поселения отнесено обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта. Территорию муниципального района образуют в том числе территории входящих в его состав поселений. Указанный вопрос на практике может привести к дублированию полномочий и смешению компетенции органов местного самоуправления поселения и муниципального района в указанной сфере.
Предусмотренное как вопрос местного значения содействие в развитии сельскохозяйственного производства дублирует полномочие субъектов Российской Федерации в сфере поддержки сельскохозяйственного производства, установленное Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
По-прежнему остается неурегулированным вопрос об охране общественного порядка как вопрос местного значения. Нуждаются в уточнении и другие вопросы местного значения.
Практика показала, что муниципалитеты нередко берут на себя решение значимых для населения вопросов за счет собственных, и без того недостаточных, доходов.
Механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, включая механизм передачи соответствующих ресурсов, нуждается в совершенствовании.
В частности, недостатками являются:
несвоевременное перечисление из федерального бюджета субвенций на исполнение органами местного самоуправления федеральных полномочий, например первичного воинского учета в муниципальных образованиях;
неучастие поселений, обладающих необходимым потенциалом, в исполнении государственных полномочий (например, функции социальной защиты в крупных городах);
отсутствие модельных методик (рекомендаций) для регионов по определению затрат и расчета субвенций на реализацию государственных полномочий.
Нередко вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, органы местного самоуправления решают в силу прямого указания в отраслевых законах:
учет нуждающихся в улучшении жилищных условий;
согласование переустройства и перепланировок жилых помещений;
финансирование органов внутренних дел;
регистрация граждан по месту жительства;
снос аварийных многоквартирных жилых домов в случае непринятия соответствующих решений собственниками;
формирование участков под многоквартирными жилыми домами; постановка на учет бесхозяйных объектов и многие другие.
Поскольку данные вопросы не отнесены к вопросам местного значения и не обозначены как переданные государственные полномочия, существует проблема их финансирования и порядка исполнения.
Федеральное законодательство не всегда учитывает распределение вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований. Примером этому может служить наделение органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, при сохранении всех градостроительных полномочий за органами местного самоуправления поселений.
Иногда при установлении обязанностей органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения государство не наделяет их необходимыми полномочиями. Например, устанавливая земельный налог, местное самоуправление фактически лишено полномочий по его администрированию, так как они полностью принадлежат налоговым органам и другим государственным органам (в частности, в сфере установления кадастровой стоимости участков). То же касается вопросов охраны окружающей среды, где у местного самоуправления имеются лишь обязанности, но нет никаких контрольных полномочий, и ряда других вопросов.
Остается нерешенной проблема соотношения ресурсов и полномочий органов местного самоуправления. Доля местных налогов в структуре налоговых доходов составляет, по данным Минфина России, 12,2 %. Остальные источники передаются в виде нормативов отчислений от федеральных и, по усмотрению субъекта Российской Федерации, – от региональных налогов.
При этом, по ряду экспертных оценок, почти 80 % земли в России выведено из налогооблагаемой базы земельного налога, поскольку относится к федеральной собственности (земли запаса, лесной фонд и др.), что лишает муниципалитеты стабильного источника доходов от земельного налога; выпадающие доходы не компенсируются. Совсем недавно в ходе совещания в Центральном федеральном округе в городе Курчатов Курской области заместитель главы этого муниципального образования задал вопрос: к кому обращаются органы государственной власти, призывая эффективно использовать землю, если из 5 тыс. га земли только 40 га принадлежит муниципалитету и 0,7 га – области. Причем эти земли находятся под школами, больницами и тому подобными объектами.
Особенностью формирования доходной базы местных бюджетов в 2007 г. оставалась высокая зависимость от финансовой помощи. Доля межбюджетных трансфертов в объеме всех доходов местных бюджетов достигла 58 %. Формирование доходов местных бюджетов осуществляется главным образом за счет регулирования и выравнивания. Сложившаяся система межбюджетных отношений оставляет мало самостоятельности муниципальным образованиям, особенно поселениям.
При этом, по данным Минфина России, в целом по Российской Федерации большинство местных бюджетов исполнены с профицитом (59 %). Однако в данных Минфина России отражаются фактически произведенные расходы местных бюджетов, но не учитываются (и даже не определены) реальные потребности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Повысить эффективность местного самоуправления может разработка методических рекомендаций по определению размеров расходных обязательств муниципальных образований, связанных с решением ими вопросов местного значения, исполнением государственных полномочий и реализацией прав. Необходимо как можно быстрее разработать нормативы финансирования на каждого жителя поселения для выполнения каждого вопроса местного значения.
Сложившаяся схема распределения налогов недостаточно стимулирует муниципалитеты к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы. Из режима активного поиска дополнительных ресурсов они переходят в режим ожидания финансовой помощи «сверху». В этих условиях важнейшей задачей становится перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти.
Необходимо расширять практику дополнительного закрепления субъектами Российской Федерации за местными бюджетами нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов, поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации. Так, в 2007 г. переданные субъектами РФ налоги обеспечили дополнительное поступление в местные бюджеты 95,8 млрд руб., в том числе 37,8 млрд руб. от налога на доходы физических лиц.
Предлагается ввести как постоянно действующую норму переходного периода, позволяющую заменить дотации из регионального фонда финансовой поддержки дополнительными нормативами не только от налога на доходы физических лиц, но и от других федеральных и региональных налогов и сборов.
Обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований является основным условием перехода муниципальных образований к бюджетированию, ориентированному на результат.
Другим важным условием для инновационного развития муниципалитетов и их экономики является создание общероссийской системы муниципальной статистики, в формировании которой должны принимать участие не только соответствующие федеральные органы власти, но и сами муниципальные образования, в том числе посредством региональных советов муниципальных образований как центров межмуниципального сотрудничества.
