Константин Старостенко - Конституционно-политическое многообразие
Очевидно, механизм разделения государственной политической власти обеспечивает преемственность политического курса государства. Четкое разделение труда, функций властей, дает возможность наладить систему ответственности, что является важнейшей проблемой государственного управления. Несомненно, важным средством обеспечения принципов функционирования системы сдержек и противовесов является кадровое разделение состава ветвей государственной власти. «Чтобы заложить прочный фундамент под институт раздельных и автономных ветвей власти, требуется, чтобы каждая ветвь власти обладала собственной волей… и строилась на такой основе, когда представляющие ее должностные лица имеют как можно меньше касательства к назначению должностных лиц на службу другой».[311]
Говоря о средствах, формах, механизмах реализации принципа разделения государственной власти, нельзя забывать о его конечной направленности на согласованное решение государственных проблем. Не случайно поэтому он включает в себя разнообразные средства разрешения конфликтов, способы нахождения компромиссов: согласительные процедуры, передача части полномочий и др.
В заключение необходимо отметить, что универсальных, абсолютно эффективных механизмов разделения государственной власти не существует. Сам по себе принцип разделения еще не гарантирует эффективной работы государства. «Только в определенных социально-экономических, исторических, культурных контекстах могут проявиться достоинства систем, основанных на разделении властей».[312] Обычно среди таких условий называют плюралистическое общество с многоукладной экономикой, основанное на жестком соблюдении правовых норм и др.; наличие общей системы ценностей, ясности в понимании характера политического строя.
Раскрывая вопрос о взаимоотношениях «центр – регионы», отметим, что функциональные взаимосвязи органов государственного управления подразделяются на вертикальные и горизонтальные. Первые означают следование одних органов предписаниям других: местного самоуправления – региональных органов управления, а региональных – правительства страны. Это фактически – связи соподчинения. Централизация государственного управления всегда базируется на вертикальных связях. Вторые (горизонтальные связи) характеризуются взаимодействием управленческих органов как относительно самостоятельных и равноправных по своим полномочиям в рамках установленных законом предметов ведения. Это – связи координации и сотрудничества. Вертикальные связи имеют тенденцию доминировать над горизонтальными, поскольку государственной власти присуще свойство централизации и концентрации. Такая тенденция встречает противодействие со стороны территориальных органов управления. Системные взаимосвязи субъектов управления динамичны; они реализуются и воспроизводятся в виде живых противоречий, регулируемых и разрешаемых в рамках конституционных норм путем усовершенствования схемы распределения полномочий и предметов ведения.
Можно однозначно утверждать, что управленческие статусы субъектов социально-политических отношений связаны с распределением политического пространства. Субъект высшего уровня функционирует в границах всего политического пространства. Региональный субъект действует в пределах региона; субъект муниципального управления – в административно очерченных рамках местного сообщества. Дифференциация субъектов (института государственной службы) проявляется в структуре управляемого объекта.[313] Сфера жизнедеятельности общества, связанная с общенациональными интересами, – объект центральных органов управления; сфера трудовой, политической и социокультурной деятельности, составляющая круг специфических, региональных интересов, – объект заботы региональных институтов; то, что связано исключительно с удовлетворением интересов местного сообщества, – предмет ведения органов самоуправления.[314]
Что касается взаимоотношений «центр – регионы», то здесь необходимо отметить, что растущая самостоятельность регионов в их связях с внешним миром меняет положение в области разработки и осуществления внутренней и внешней политики России. Если прежде политическая сфера была прерогативой федерального центра, то теперь центральному правительству приходится считаться с целым рядом новых субъектов политического процесса. Среди них важное место занимают региональные элиты. Они оказывают ощутимое воздействие на формирование внешнеэкономических отношений и на внешнеполитический курс России, иногда вступая в открытые противоречия и даже противоборство с федеральным правительством. Это особенно ощутимо проявляется тогда, когда речь идет о регионах, расположенных на границах России и отдаленных регионах, которые являются объектами геополитических притязаний других стран. Один из примеров этого – продолжающиеся попытки руководства Приморского края пересмотреть российско-китайский договор о демаркации границы.[315]
Мы не случайно заостряем на этом внимание, так как независимая внешнеэкономическая деятельность субъектов Федерации может противоречить не только интересам экономической безопасности страны, но и в целом социально-политической безопасности Российской Федерации. Такая политика характерна не только для отдаленных и приграничных регионов страны, но и для регионов, которые имеют богатые природные ископаемые и стремятся к установлению собственных экономических связей, как правило, в погоне за сиюминутной выгодой и без координации с общероссийской политикой, а значит – без учета государственных интересов.
Все это свидетельствует о том, что в России идут процессы интеграции, децентрализации, регионализации, если можно так выразиться, ослабления «руки Москвы». Однако участники этих процессов не задумываются о том, что любые социально-экономические изменения на региональном уровне в значительной степени носят отнюдь не локальный характер, а предопределяют результаты государственной политики в целом. Более того, сепаратистские и этнократические тенденции, доходящие порой до провозглашения верховенства законов отдельных республик над законами Российской Федерации, не только расшатывают конституционные основы государства, но и создают угрозу для политической безопасности России.
Вполне очевидно, что в современных условиях региональные политические элиты являются не только важными субъектами локальной социально-экономической власти, но и в отдельных случаях субъектами политической опасности в национальной безопасности России. Часть предпосылок данной опасности, как правило, возникает на основе дисбаланса федеральных и региональных интересов. Так, стремясь компенсировать неэффективность деятельности или бездеятельность центральных властей, субъекты Российской Федерации в порядке реализации права законодательной инициативы внесли ряд законопроектов, 70 % которых, по данным заместителя министра юстиции России Е. Сидоренко, отклонены Госдумой, Советом Федерации и Президентом Российской Федерации.
Иначе говоря, законодательные инициативы субъектов Российской Федерации в большинстве своем не востребованы на федеральном уровне, а ряд субъектов, в свою очередь, уклоняется от издания необходимых актов по вопросам, находящимся в компетенции только региона. По единодушному мнению юристов, это следствие дисбаланса федеральных и региональных интересов. С нашей точки зрения, здесь сказывается еще и медленное развитие федерального законодательства, где должны быть учтены конкретные особенности всех субъектов Федерации. Однако в переходный период добиться, чтобы региональный закон соответствовал федеральному, а федеральный – тем реалиям, которые отражает законодательство субъектов Федерации, практически невозможно. Если оценивать данную ситуацию с точки зрения взаимоотношений «центр – регионы», то налицо борьба политических интересов: одни стремятся стать более самостоятельными, другие – установить жесткий контроль. Эти и иные обстоятельства можно отнести к объективным факторам, которые подвержены влиянию субъективных, но последние не могут быть определяющими.
Проблема «центр – регионы», помимо сепаратизма, имеет другой аспект: излишняя опека регионов федеральным центром, характеризуемая некоторыми учеными как «политика авторитаризма». Так, Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и в Федеральный закон „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“», как известно, отменены прямые выборы руководителя субъекта РФ.[316] В соответствии с этими законами установлен новый порядок, согласно которому гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению Президента РФ. Законодательные новации породили ожесточенные научные и политические споры.
