Владимир Кашепов - Конституционные принципы судебной власти Российской Федерации
Следует отметить, что нормы Закона о Конституционном Суде весьма неконкретны, во-первых, точно не определен круг субъектов, номинирующих кандидатуру на должность. Каждый раз Президент Российской Федерации, равно как и его Администрация, могут достаточно свободно интерпретировать практически каждый из терминов, начиная от «высшего судебного органа» (законодательство весьма различно трактует это понятие) и заканчивая «федеральными юридическими ведомствами» (термин, вообще не используемый иными российскими законами и подзаконными нормативными актами). Во-вторых, не совсем ясны и критерии отбора, они имеют так называемый автономный характер и также могут толковаться в зависимости от ситуации и от субъекта, осуществляющего отбор (заметим, что использование понятий «признанный авторитет», «заслуженная репутация» и т. п. достаточно часто встречается и в других законодательных конструкциях, однако в правовых системах стран развитой демократии эти понятия имеют более устоявшееся значение. В нашей стране они, как правило, сводятся к формальным критериям – если доктор юридических наук, то, следовательно, имеет высокую квалификацию; не имеет ученой степени или почетного звания – значит, не имеет высокой квалификации, и т. п.). Заметим также, что активное инициативное выдвижение кандидатур на должности судей Конституционного Суда имело место только в первые годы его существования. В-третьих, Закон о Конституционном Суде не содержит специального требования о конкурсе, т. е. о наличии более чем одной кандидатуры на должность судьи этого Суда.
Как отмечает И.Б. Михайловская, «несмотря на общую позитивную направленность положений ст. 9 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», призванной усилить прозрачность процесса назначения судей Конституционного Суда РФ, ее практическая значимость представляется сомнительной. И дело не только в чрезмерно широком круге субъектов, правомочных предлагать Президенту кандидатуры судей Конституционного Суда, но и в том, что отсутствует какая-либо правовая регламентация отношений между субъектом, предложившим кандидатуру, и Президентом. У последнего не возникает обязанности мотивировать свою позицию по данному предложению, отсутствует и перечень оснований, по которым кандидатура может быть отклонена, и т. п.»[97].
Вторую группу составляют судьи федеральных судов общей юрисдикции (верховные суды республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов), военных судов и арбитражных судов (федеральных арбитражных судов округов, арбитражных апелляционных судов, арбитражных судов субъектов РФ). Согласно ч. 2 ст. 128 Конституции РФ судьи других федеральных судов назначаются Президентом РФ в порядке, установленном федеральным законом (соответствующее полномочие Президента РФ закреплено в п. «е» ст. 83 Конституции РФ). Закон «О статусе судей в Российской Федерации» развивает конституционное положение, регулирующее порядок назначения судей на должность, рассматриваемой группы. Судьи федеральных судов общей юрисдикции, в том числе военных судов, назначаются Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ, судьи арбитражных судов назначаются Президентом РФ по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ.
В отношении этой группы необходимо отметить следующее.
Во-первых, законодательная власть не принимает участия в их назначении. Окончательное решение, на основании которого судья вступает в должность, принимает Президент.
Во-вторых, судебная власть в лице Председателя Верховного Суда и Председателя Высшего Арбитражного Суда приобретает закрепленное законом право инициировать процесс назначения конкретного судьи на должность путем внесения соответствующего представления.
В-третьих, располагая такого рода полномочиями, руководители высших судебных органов активно влияют на формирование подавляющей части судейского корпуса.
Участие Президента и Парламента (как правило, именно высшей его палаты) страны в процессе формирования судейского корпуса – явление широко распространенное и получившее проверку временем. Вместе с тем Европейская хартия о статусе судей в качестве общего принципа формирования судейского корпуса страны предусматривает необходимость участия в названном процессе и третьей власти – судебной (п. 1.3). Судебная власть в Российской Федерации в лице ее различных представителей (председателей высших судов и квалификационных коллегий судей) имеет юридические и фактические возможности для конкретного регулирования всех стадий и этапов формирования судейского корпуса. Президент и Парламент страны принимают активное участие в процессе формирования судейского корпуса на завершающей стадии, когда производится собственно назначение (избрание) судьи на должность. При этом назначение кандидатов на должности судей, за исключением судей Конституционного Суда РФ, производится только при наличии положительного заключения соответствующей квалификационной коллегии судей.
Квалификационные коллегии судей, которые представляют собой двухуровневую систему (Высшая квалификационная коллегия судей РФ и квалификационные коллегии судей субъектов РФ), играют ключевую роль в вопросе осуществления кадровой политики в судейском корпусе.
Лицо, сдавшее квалификационный экзамен, вправе обратиться в соответствующую квалификационную коллегию судей с заявлением о рекомендации его на вакантную должность судьи. Квалификационная коллегия судей организует проверку достоверности документов и сведений, представленных претендентами на должность судьи. По результатам рассмотрения заявлений всех граждан, претендующих на должность судьи, итогов проверки достоверности представленных ими документов и сведений, и с учетом результатов квалификационного экзамена квалификационная коллегия судей принимает решение о рекомендации одного из претендентов на должность судьи. Если ни один из граждан, претендующих на должность судьи, не соответствует требованиям к претендентам на должность судьи, предъявляемым законом, квалификационная коллегия судей принимает в отношении каждого из этих граждан мотивированное решение об отказе в рекомендации на должность судьи и объявляет в средствах массовой информации о новом времени и месте приема и рассмотрения заявлений от претендентов на должность судьи. Решение квалификационной коллегии судей может быть обжаловано в судебном порядке.
Решение квалификационной коллегии судей о рекомендации гражданина на должность судьи направляется председателю соответствующего суда, который в случае согласия с указанным решением вносит в установленном порядке представление о назначении рекомендуемого лица на должность судьи. В случае несогласия с указанным решением председатель суда возвращает его для повторного рассмотрения в ту же квалификационную коллегию судей. Чтобы преодолеть негативную позицию председателя суда, квалификационная коллегия должна уже не простым большинством, а 2/3 своих членов подтвердить свое первоначальное решение. Только при этом условии председатель суда обязан внести представление о назначении рекомендуемого лица на должность. Как свидетельствует практика квалификационных коллегий судей, такие ситуации возникают очень редко, и еще реже квалификационные коллегии подтверждают свое первоначальное решение. Таким образом, не менее важную роль в формировании персонального состава судейского корпуса играют руководители судов, которые вносят представления о назначении конкретных судей на должность.
Что касается председателей и заместителей председателей высших судов, а также других федеральных судов, то процесс наделения полномочиями этой категории лиц по существу представляет собой процедуру, аналогичную назначению на судейскую должность. Следует отметить, что Президент РФ принимает активное участие в процессе формирования персонального состава руководителей судов, что не способствует укреплению самостоятельности и независимости судебной власти. «Такое господство судебной бюрократии, – отмечает Т.Г. Морщакова, – выгодно политическому руководству, тем более что установлена прямая зависимость председателей и заместителей председателей всех судов, начиная с районного, от президентской власти»[98].
Статьей 6.1 Закона «О статусе судей РФ» и ст. 23 Закона «О Конституционном Суде РФ» установлены особые правила наделения полномочиями и прекращения полномочий председателей и заместителей председателей судов.
Согласно ст. 23 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. от 2 июня 2009 г. 2-ФКЗ)[99] Председатель Конституционного Суда РФ назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ сроком на шесть лет из числа судей Конституционного Суда РФ.
