Коллектив авторов - Техническое регулирование. Правовые аспекты реформы (Комментарий к Федеральному закону «О техническом регулировании»)
Страны-участницы должны, по возможности, признавать результаты оценки соответствия, проведенной в других странах-участницах, даже если процедуры этой оценки отличаются от собственных, при условии, что они обеспечивают установление соответствия техническим регламентам или стандартам. Основой этого признания должна служить техническая компетентность органов, проводящих оценку соответствия, подтвержденная при аккредитации этих органов по руководствам и рекомендациям международных организаций.
В Соглашении по ТБТ большое внимание уделяется вопросам адекватности задания требований к продукции и процедур оценки соответствия, осуществляемых центральными и местными органами власти, а также неправительственными организациями. Для Российской Федерации эти вопросы неактуальны, т. к. принятие технических регламентов, включающих процедуры оценки соответствия, является, согласно законодательству Российской Федерации, прерогативой государства.
Административная реформа, проводящаяся в России, обострила задачу выбора наиболее эффективной модели технического регулирования. Анализ современных экономических систем показал, что условно можно выделить три концепции экономики и, соответственно, три модели технического регулирования – это концепции, свойственные США, Японии и странам ЕС. Рассмотрим основные различия между этими моделями.
Основа американской модели экономики составляют рынок и конкуренция. Задача государства заключается в обеспечении эффективного функционирования рынка без прямого вмешательства. Только рынок, по мнению основоположников данной модели, устанавливает соответствие или несоответствие продукции (услуг) рыночным требованиям. При этом основным механизмом защиты потребительского рынка является конкуренция. Однако многим аналитикам в области оценки соответствия такая концепция представляется ограниченной.
Японская модель существенно отличается от американской и основывается на традиционных национальных ценностях – группа защищает каждого своего члена, и каждый член группы заботится о ее процветании. Роль администрации предприятия заключается в обеспечении координации между государственной властью и экономическими партнерами. При этом около трети национальных стандартов являются обязательными, однако добровольные стандарты часто включаются министерствами в регламентирующую документацию. Такая система обеспечивает достаточно эффективную защиту внутреннего рынка страны.
Следует отметить, что обе модели, как американская, так и японская, изначально предполагают наличие определенных торговых барьеров, протекционизма и квотирования.
Современная европейская концепция представляет собой либеральную модель межгосударственной торговли, направленную на снятие торговых барьеров. Эту особенность необходимо учитывать при анализе европейской модели регулирования.
Согласно Римскому договору 1957 г., важнейшими целями формирования европейского сообщества являются: устранение барьеров в торговле на едином европейском рынке, содействие конкуренции, разработка и реализация единой торговой политики. Эти же цели были подтверждены Амстердамским договором 1998 г.
В табл. 1 приведена общая структура охвата объектов технического регулирования законодательством разных уровней: общеевропейским и национальным. Эта структура регламентируется постановлением Европейского совета 85/374/ЕЭС «О сближении законов, инструкций и положений государств-членов об ответственности за недоброкачественную продукцию» и Директивой Европейского парламента и Европейского совета 2001/95/ЕС «Об общей безопасности продукции».
Таблица 1
Структура европейского законодательства в отношении объектов технического регулированияОсновными правовыми документами ЕС, устанавливающими обязательные для применения и исполнения требования к продукции, являются директивы. Они определяют цели, которые должны быть достигнуты страной – членом ЕС, оставляя при этом каждой из этих стран возможность разрабатывать собственное законодательство для выполнения требований данной директивы.
Общие директивы распространяются на всю продукцию или, как Директива 2001/95/ЕС, на широкую группу продукции (потребительские товары, как новые, так и бывшие в употреблении). Они применяются в случаях, если для конкретной продукции директивы ЕС или отсутствуют, или охватывают не все категории связанных с этой продукцией рисков.
Директивы «старого подхода» содержат конкретные требования к продукции. Такие директивы распространяются, например, на автомобили, пищевую, сельскохозяйственную, парфюмерно-косметическую, химическую и фармацевтическую продукцию.
Директивы Нового и Глобального подходов устанавливают основополагающие (или существенные) требования к продукции. Эти директивы условно можно разделить на горизонтальные и вертикальные. Горизонтальные директивы содержат основополагающие требования по конкретным рискам и распространяются на широкие группы продукции (например, Директива 89/336/ЕЭС регламентирует требования по электромагнитной совместимости, Директива 2006/95/ЕС по безопасности низковольтного оборудования регламентирует риски от воздействия электрического тока). Вертикальные директивы определяют требования, связанные с рисками по группам продукции.
1.4. Презумпция соответствия
Принципы Нового и Глобального подходов направлены на создание условий свободного перемещения товаров на всем пространстве Европейского союза при обеспечении необходимого уровня их безопасности.
Новый подход в основном предусматривает создание единой общеевропейской нормативной базы, определяющей требования к продукции. Глобальный подход развивает положения Нового подхода в части оценки соответствия продукции этим требованиям.
Концепции Нового и Глобального подходов в полной мере отвечают основной цели создания Европейского союза – обеспечить свободное перемещение продукции. Инструментами реализации этих концепций являются, с одной стороны, техническая гармонизация требований, с другой – возможность взаимного признания результатов оценки выполнения установленных требований.
Принципы Нового подхода к технической гармонизации и стандартизации были определены Решением Совета ЕС от 7 мая 1985 г. и сводятся к следующим положениям:
– в директивах на продукцию задаются обязательные для выполнения существенные требования к продукции;
– существенные требования задаются в виде описания существа необходимой безопасности без детализации конкретных способов (параметров) обеспечения безопасности;
– конкретные значения характеристик продукции, обеспечивающие выполнение существенных требований директив, устанавливаются в европейских стандартах, а в переходный период – в национальных стандартах;
– европейские стандарты имеют добровольный статус;
– разработка европейских стандартов осуществляется согласно соответствующему мандату Комиссии ЕС тремя организациями: CEN, CENELEC, ETSI;
– продукция, выпущенная в соответствии с гармонизированными европейскими стандартами, рассматривается как соответствующая существенным требованиям соответствующей директивы (принцип презумпции соответствия);
– факт соответствия гармонизированным стандартам, подтвержденный определенным способом (процедурой), является реализацией принципа презумпции соответствия;
– если изготовитель продукции не желает воспользоваться гармонизированным стандартом или если такого стандарта нет, изготовитель должен доказать, как правило, с помощью третьей стороны (уполномоченного органа), что выпускаемая им продукция отвечает существенным требованиям директивы.
Данные требования позволяют задавать требования безопасности в директивах в виде правовых технических норм. Это дает возможность придать требованиям директивы определенную стабильность, с одной стороны, и гибкость при появлении на рынке инновационной продукции с принципиально новыми свойствами – с другой. Прежде всего, существенные качественные требования остаются неизменными по отношению к уровню развития техники. Понятно, что внесение в директиву каждого изменения сопряжено со сложной процедурой согласования новых требований со всеми странами – членами ЕС. Таким образом, задание требований безопасности в директиве в виде существенных требований дает возможность применять ее в неизменном виде в течение длительного времени.
В развитие Решения Совета ЕС от 7 мая 1985 г. было принято Решение от 21 декабря 1989 г. о введении Глобального подхода
к оценке соответствия. Глобальный подход, по существу, определяет основы процедур и условий обязательного подтверждения соответствия. Согласно этому документу:
