Светлана Лукинова - Правовое регулирование труда в субъектах Российской Федерации. Учебное пособие
В мае 1896 г. состоялась крупная стачка петербургских ткачей, в которой приняли участие 30 тысяч рабочих. Основное требование – сокращение рабочего дня с 13 до 10 с половиной часов.
2 июля 1897 г. был принят закон «О продолжительности и распределении рабочего времени в заведениях фабрично-заводской и горной промышленности», установивший максимальный рабочий день в 11 с половиной часов. Запрещалась работа в воскресные и 14 праздничных дней. Однако в самом законе были указаны способы его «обхода», допускались сверхурочные работы.
Следующий закон от 7 июня 1899 г. «О реорганизации фабричного надзора» учредил Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие, которое призвано было осуществлять надзор за соблюдением фабричных законов.
В связи с учреждением Главного присутствия были изменены полномочия губернских присутствий. На них возлагалось:
1) издание инструкций, наказов и правил в развитие действующих законов о надзоре за соблюдением на фабриках, заводах и горных промыслах должного порядка и благоустройства, о найме рабочих, о взаимных отношениях хозяев и рабочих и о продолжительности и распределении рабочего времени;
2) издание общих правил о мерах, которые должны быть соблюдаемы для охранения жизни, здоровья, нравственности рабочих, а также о мерах по организации врачебной помощи.
Главное присутствие было вправе принять решение об отмене определений и обязательных постановлений, принятых местными присутствиями.
В. П. Литвинов-Фалинский полагал, что нормотворческие полномочия губернских фабричных присутствий были сужены, поскольку «последние были лишены права издавать самостоятельные обязательные постановления и им было предоставлено издавать эти постановления лишь в развитие и применение к местным условиям или частным случаям правил, установленных Главным присутствием»3.
В состав губернских присутствий по фабричным и горнозаводским делам под предводительством губернатора входили: прокурор, начальник губернской жандармерии, старший фабричный инспектор, окружной горный инженер, представители местных фабрикантов и заводчиков. Примечательно, что интересы рабочих не учитывались, а их представители не принимали участия в заседаниях присутствия.
Среди множества правовых актов в сфере труда, действовавших в России до октября 1917 г., особого внимания заслуживает Устав о промышленном труде 1913 г. – законодательный акт, регламентировавший различные области трудовых отношений, который, по выражению С. А. Иванова, «был предтечей будущих кодексов о труде 1918 и 1922, поскольку многие нормы его были изменены и приспособлены к новым реалиям, а некоторые нормы Устава продолжают жить и поныне».
Появление Устава 1913 г. было обусловлено разбросанностью законоположений в различных частях Свода законов и трудностями в их использовании. Государственная канцелярия провела фактически первую кодификацию законодательных актов о труде царской России, объединив в один законодательный акт положения Устава о промышленности фабрично-заводской и ремесленной и Устава горного.
Мы далеки от идеализации отечественного законодательства о труде начала ХХ в., но все-таки должны признать, что оно было развито в достаточной степени. Существенным недостатком являлось отсутствие правовых форм обеспечения интересов самих рабочих в процессе нормотворчества, что порождало незаконные способы отстаивания интересов.
Революции в России (буржуазно-демократическая и социалистическая) были во многом порождены кризисом в общественном развитии, в том числе многочисленными проблемами в социально-трудовой сфере, не получившими своего правового разрешения.
Период буржуазно-демократической республики (февраль-октябрь 1917 г.) характеризуется значительным расширением демократических прав и свобод граждан. Эта тенденция коснулась и социально-трудовой сферы. Так, в апреле 1917 г. принимается закон «О рабочих комитетах в промышленных заведениях», которые создавались на предприятиях по предложению одной десятой части рабочих, в них занятых. Фабрично-заводские комитеты должны были рассматривать споры рабочих с предпринимателями, представлять интересы рабочих перед правительством, заниматься культурно-просветительской деятельностью.
Кроме того, Министерством труда был разработан проект учреждения в России промысловых судов для разрешения споров между капиталистами и работниками, а также проект закона о трудовом договоре.
Чтобы понять особенности правового регулирования труда и определить место в нем норм права, принятых в губерниях (областях), следует помнить, что трудовое право составляет нераздельную «смесь» публичного и частного права. Поэтому история выработала два главных метода правового регулирования труда:
• авторитарный (централизованный);
• автономный (децентрализованный).
Первый проявляется в деятельности государства по принятию законов и подзаконных актов, которые действуют в общенациональном масштабе.
Автономный метод представляет собой санкционирование государством правовых актов, разрабатываемых работодателями и работниками. Такое регулирование труда называют локальным (местным). Традиционным для трудового права является понимание локального акта как принятого и действующего непосредственно на предприятии (фабрике, заводе). Это, прежде всего, коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка и др.
Исторически капитализму присущи две противоположные тенденции: к усилению централизованных начал и к децентрализации, локальному регулированию. На разных этапах развития страны превалирует один из методов либо они находятся в равновесии.
Необходимость и целесообразность законодательного регулирования труда путем установления минимальных обязательных норм для всех работников в масштабе всего государства не подвергаются сомнению.
Локальные акты уже по охвату менее стабильны, но и более гибки, чем законодательство. Они чаще пересматриваются, быстрее отражают изменения в производстве, рыночной конъюнктуре, соотношении сил в общенациональном масштабе и в рамках отрасли, предприятия и дают работникам возможность добиваться на местах лучших условий труда, чем в законе. В этом проявляется демократический потенциал локального регулирования.
Правовое регулирование труда на региональном уровне (в краях, областях, губерниях и др.), на наш взгляд, имеет специфику, которая проявляется в «двойственном», «промежуточном» положении этих правовых актов. По отношению к предприятию они (как исходящие свыше) являются централизованными актами. С другой стороны, правовые акты региональной власти учитывают специфику местности, рынка труда, состояния экономики и другие факторы, влияющие на деятельность предприятия и трудового коллектива. Поэтому их можно называть локальными. Вместе с тем, чтобы избегать путаницы, можно говорить о «локальных актах в широком и узком смысле», в первом случае имея в виду правовые акты регионов, а во втором – предприятий.
Далее необходимо оценить возможности локального регулирования труда на фабриках, заводах в России до 1917 г., не забывая при этом, что история выработала самый эффективный способ – коллективный договор.
Коллективные договоры впервые появились в Англии вместе с возникновением профсоюзов. В странах Западной Европы они были и остаются важным локальным регулятором отношений между работниками и работодателями.
В нашей стране первые коллективные договоры начали заключаться в период революционной ситуации 1904–1905 гг. Они заключались в промышленно развитых регионах: на предприятиях металлургической промышленности в Петербурге, нефтяных промыслах Баку. Однако случаи заключения коллективных договоров были единичными, коллективно-договорная практика не носила постоянного характера. В царском законодательстве коллективный договор не получил юридического закрепления.
Думается, что отсутствие в царской России начала ХХ в. правовой базы для социального партнерства между рабочими и капиталистами во многом предопределило победу большевиков.
Коллективно-договорное регулирование предполагает наличие профессиональных союзов – представителей интересов работников.
В работе уже упоминалось о том, что с 1905 г. в нашей стране стали создаваться эти общественные организации. 4 марта 1906 г. были приняты Временные правила об обществах и союзах, и в регионах велась активная работа по признанию прав профсоюзов. Сами Уставы профсоюзов того времени представляют собой не только интересные исторические документы, но и правовые акты, закрепляющие отдельные трудовые права членов данного профсоюзного общества.
Интересным в этой связи можно считать определение Ставропольского губернского присутствия по делам об обществах от 11 июля 1906 г. о внесении в реестр присутствия профсоюзного общества рабочих печатного дела, подписанное Губернатором Е.Ф. Эльснером4.
