Антон Беляков - Опыт Европейского Союза в области регулирования здравоохранения
Парламент и Совет могут таким же образом принимать поощрительные меры, направленные на повышение уровня защиты здоровья людей и борьбы с трансграничным распространением эпидемий. Немалое значение имеют также меры, регулирующие мониторинг, как раннее предупреждение и подавление серьезных случаев трансграничного распространения эпидемий. В их компетенцию входят и меры, прямая цель которых – защита людей от вредных последствий табакокурения и злоупотребления алкоголем[34].
В Договоре ясно указано, что Союз не должен вторгаться в компетенцию государств: в этой сфере исключена гармонизация, и должна уважаться ответственность государств-членов за определение их собственной политики здравоохранения, а также за организацию и предоставление медицинских услуг и медицинского обслуживания. В частности, в Договоре сказано, что указанные выше меры «не должны затрагивать положения национального законодательства относительно забора или медицинского использования крови и человеческих органов»[35].
Очевидно, что многие аспекты здравоохранения пересекаются с мерами по защите потребителя и охране среды, цель которых – также охрана здоровья человека[36]. Это касается, например, регулирования классификации, упаковки и снабжения информирующими надписями опасных веществ. Хорошей иллюстрацией здесь может быть Директива 67/548 от 1967 года о порядке регистрации, критериях оценки, авторизации, ограничении распространения химикатов, которая 31 раз подвергалась пересмотру и дополнению[37].
Это касается и ограничения продажи и использования некоторых опасных веществ, и препаратов[38], пестицидов[39], асбеста[40], биотехнологий, качества питьевой воды[41] и водоемов для купания[42].
Здоровье человека находится также в зависимости от здоровья животных. В этой области Союз действует очень активно, главным образом, через свою сельскохозяйственную политику.
Необходимо обратить внимание на Решение Европейского парламента и Совета о создании сети эпидемиологического наблюдения и контроля[43], а также на решение о том, что и другие болезни будут постепенно включаться в эту систему[44].
Необходимо отметить также, что в некоторых регионах программы защиты здоровья человека могут быть предметом совместного финансирования: Европейским фондом развития регионов и Европейским социальным фондом.
16 мая 2000 г. Комиссия разослала Сообщения[45] Совету, Парламенту, Европейскому социальному фонду и Комитету регионов относительно стратегии здравоохранения Европейского союза. Стратегия состоит из двух основных элементов:
1) область общественного здравоохранения, в т. ч. программа мероприятий по обеспечению здравоохранения на 2003–2008 годы;[46]
2) осуществление интегрированной стратегии здравоохранения, в которой были предусмотрены специфические меры для имплементации обязательств по введению защиты здоровья во все политики Союза.
Было организовано Исполнительное агентство для программ общественного здравоохранения; как и на другие агентства, на него возложены определенные задачи по исполнению программ Союза[47]. В дополнение к Программе Общественного здравоохранения была принята схема и других законодательных мер. В эту схему были включены:
• предотвращение и мониторинг инфекционных болезней (международная сеть эпидемиологического наблюдения и контроля над инфекционными болезнями была создана в 1999 году[48]);
• предотвращение наркотической зависимости: план действий по борьбе с наркотиками;
• программа действий Союза по предотвращению травматизма (1999–2003 годы);[49]
• программа действий Союза по мониторингу уровня здоровья (1997–2001 годы);[50]
• программа действий по борьбе с насилием в отношении детей, молодежи и женщин «Дафна» (2000–2003 годы);[51]
• программа действий Союза в отношении болезней, вызванных загрязнением окружающей среды (1999–2001 годы);[52]
• программа действий Союза в отношении редких болезней (1999–2003 годы)[53].
Довольно длинен список конкретных болезней, которым уделяется внимание в рамках органов Союза:
• рак: план действий «Европа против рака» (1996–2000 годы); мероприятия по сокращению табакокурения; запрещение курения в общественных местах; запрещение рекламы и спонсорства продуктов табака[54]; помещение предупреждения о вреде курения на упаковке сигарет и табака[55]; ограничение производства, презентации и продажи продуктов из табака[56];
• СПИД/ВИЧ: несколько планов действий и программ, например, программа «Европа против СПИДа»[57];
• Губчатый энцефалит крупного рогатого скота («коровье бешенство») – контроль над крупным рогатым скотом;
• наркотики: план действий по борьбе с наркотиками[58];
• допинг: план Союза по поддержке борьбы с допингом в спорте;
• злоупотребление алкоголем: введение и соблюдение максимально допустимого уровня алкоголя в крови водителей моторного транспорта;
• пищевые продукты: законодательство о пищевых продуктах в Союзе[59]; генетически модифицированные организмы и др.
Как уже упоминалось, в сентябре 2002 г. Парламент и Совет приняли программу действий Союза в области здравоохранения на 2003–2008 годы[60], и Комиссией было создано Исполнительное агентство по программе общественного здравоохранения[61].
Вторая программа действий Союза в области здравоохранения на 2008–2013 годы была принята в 2007 году[62]. Целями этой программы объявлены улучшение здоровья населения, содействие улучшению здоровья для достижения процветания и солидарности, а также всемерное распространение информации и просвещение населения относительно здорового образа жизни. Исполнительное агентство по программе общественного здравоохранения было переименовано в Исполнительное агентство охраны здоровья и интересов потребителей[63].
Целями этой второй программы объявлены:
• создание гарантий для здоровья граждан: расширение возможностей Союза и государств-членов реагировать на возникающие угрозы здоровью, например, путем планирования путей реагирования на возможные чрезвычайные ситуации;
• содействие повышению уровня здоровья, в т. ч. сокращение возможных помех здоровью путем учета благоприятных и неблагоприятных факторов, таких как питание, алкоголь, табакокурение, употребление наркотиков, а также социальных и экологических факторов; принятие мер по предотвращению основных болезней и сокращению неблагоприятных для здоровья факторов на всей территории Союза, а также увеличение продолжительности здоровой жизни и здоровой старости;
• распространение информации и знаний: поиск новых путей для распространения просвещения в таких сферах, как гендерные особенности, здоровье детей или редкие болезни.
Учитывая судебные решения Суда европейских сообществ, принятые в апреле 1998 г. по делам Kohll и Decker, ясно, что в сферах здравоохранения и социальной защиты не удастся избежать влияния процесса европейской интеграции. Это влияние, в первую очередь, возникает благодаря созданию внутреннего рынка посредством четырехстороннего принципа свободного передвижения (люди, товары, услуги и капиталы), установленного в Договоре. Новая политика Сообщества в этих сферах, в связи с реформой по Амстердамскому договору, развивается под влиянием судебной практики европейских судебных органов, в результате чего каждая страна ЕС вынуждена учитывать эти аспекты и приспосабливать свое законодательство в соответствии с ними.
Таким образом, в области обеспечения здравоохранения действует один из основополагающих принципов взаимоотношений между Союзом и его членами – принцип субсидиарности.
Этот принцип отражен и в Хартии основных прав Европейского Союза: и здесь роль стран ЕС является основной, а роль Евросоюза остается субсидиарной. Это видно, в частности, из ст. 25 Хартии: «Любой человек имеет право доступа… к пользованию медицинскими услугами на условиях, установленных национальным законодательством и национальной практикой. Высокий уровень здравоохранения гарантируется при принятии и реализации всех стратегий, и всех действий Евросоюза».
Следует отметить, что за все время существования ЕЭС государства-члены ссылались на принцип субсидиарности, указанный в ст. 5
Договора[64], для обоснования своей суверенной компетенции и продолжения своей деятельности в сферах социальной защиты и здравоохранения. Однако в данном случае о принципе субсидиарности можно говорить лишь условно: данный принцип действует лишь тогда, когда существует конфликт полномочий между уровнем Сообщества и национальным уровнем, и таким образом позволяет определить, может ли законодательный орган Сообщества осуществлять свою деятельность в той или иной области. В результате, исходя из принципа субсидиарности, можно признать наличие определенных полномочий Европейского союза в области социальной защиты и здравоохранения. Остается лишь определить, способен ли законодательный орган Сообщества регулировать сферу здравоохранения лучше или эффективнее, чем национальные законодательные органы.
