Андрей Безруков - Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России
В связи с этим верно отмечается в литературе, что единство государственной власти и разделение ее ветвей не противоречат друг другу, а при правильном понимании этих явлений сочетаются в условиях демократических режимов[29].
Поэтому разделение ветвей государственной власти возможно только при сохранении ее единства. Каждая ветвь имеет тот же социальный характер и действует в заданных единством государственной власти направлениях.
Государственная власть едина, подчеркивает Б.С. Эбзеев, но функции ее – законодательство, управление и правосудие – осуществляются различными органами, каждый из которых имеет отдельные полномочия, которые в рамках классических для прошлого представлений о разделении властей входили бы в компетенцию других органов[30]. Поэтому, современная юридическая доктрина и практика должны учитывать трансформацию содержания принципа разделения властей в процессе историко-правового развития России, а также особенности ее отражения в конституционном законодательстве зарубежных государств[31].
Единство государственной власти выражается в наличии государственного аппарата, включающего в себя законодательные, исполнительные и судебные органы, совокупная компетенция которых охватывает все полномочия, необходимые для осуществления внутренних и внешних функций государства. Федеральные и региональные государственные органы, действуя на основе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти. Это достигается единством ключевых принципов, производность полномочий, наличием организационно-правовых сдержек и противовесов, при которых все органы сообразно своим функциям участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их реализации; политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти[32].
Единство государственной власти обеспечивается деятельностью Президента РФ как гаранта Конституции РФ, который призван обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ)[33]. Для этого глава государства наделен обширными конституционными полномочиями, позволяющими ему оказывать существенное влияние на состав, структуру, организацию и деятельность органов государственной власти в России, отменять (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ) или приостанавливать (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ) действие актов органов исполнительной власти. Причем, последние «образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ), федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы, по соглашению друг с другом федеральные и региональные исполнительные органы государственной власти могут делегировать осуществление части своих полномочий с одного уровня государственной власти на другой (ст. 78 Конституции РФ).
Государственное единство не ограничивается вопросами территориальной целостности, отмечает Б.С. Эбзеев, оно представляет собой более широкое явление, синтезирующее социальное, правовую, политическую, экономическую общность России как государства, в основе которой единство многонационального народа России, ее территориальная целостность и единая государственная власть[34]. Ученый рассматривает государственное единство как научную категорию, которая включает в себя ряд компонентов (сущность, содержание, форма, основные субъекты и объекты государственного единства, принципы, механизм, факторы государственного единства)[35]. Вместе с тем, в число субъектов государственного единства наряду с многонациональным народом РФ и Российской Федерацией, представляется целесообразным включить субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, которые наряду с государственными и негосударственными структурами соучаствуют в процедуре укрепления единства и целостности государства.
Таким образом, концепция единства государственной власти и разделения ее властей должна восприниматься как возможность сочетания единства в многообразии, причем многообразие власти не должно ограничиваться разделением ее на ветви, речь должна идти и о вертикальном разделении государственной власти на федеральный и региональный уровни.
Итак, разделение властей не может рассматриваться как их разрыв, полная обособленность, ветви государственной власти «обречены» на взаимодействие друг с другом и «проникают» друг в друга, периодически возлагая на себя функции другой власти.
Однако в литературе концепция разделения властей подвергается справедливой критике, ряд авторов усматривают в ней односторонний характер, в том числе и с точки зрения терминологии. В.Е. Чиркин, например, предлагает сформулировать ее как концепцию единства государственной власти и разделения ее ветвей. С одной стороны, новые отношения, на которые оказывает воздействие государственная власть, ведут к разрастанию ее интегрирующей роли. С другой – новые сферы государственного управления обуславливают как децентрализацию, так и деконцентрацию государственной власти, что влечет создание новых органов и способов государственного управления. Такие тенденции, во-первых, ведут к возможности создания новых ветвей государственной власти по горизонтали, и, во-вторых, свидетельствуют о вертикальном разделении государственной власти, как минимум, на два уровня – федеральный и субъектов РФ, между которыми требуется сбалансированное осуществление централизации и децентрализации государственной власти.
В практике конституционного правосудия выработаны критерии баланса конституционных ценностей централизации и децентрализации, что требует установления для каждой сферы регулируемых общественных отношений разумной меры публично-властного воздействия и саморегулирования. Принцип баланса централизации и децентрализации, непосредственно не закрепленный в Конституции РФ, как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, имеет объективные конституционные предпосылки, а на формально-юридическом уровне его источником являются более общие юридические постулаты, связанные с признанием в качестве основополагающих принципов разделения властей, федерализма, местного самоуправления, с одной стороны, а также свободы и автономии индивида, частной инициативы, неприкосновенности собственности и т. д. – с другой[36].
В этой связи значимыми представляются правовые позиции Конституционного Суда РФ, который неоднократно обращал внимание на то, что вытекающие из конституционного принципа разделения властей требования распределения публично-властных полномочий и недопустимость концентрации власти у одного из соответствующих органов должны быть соотнесены с требованиями взаимного уравновешивания ветвей единой государственной власти, невозможности ни одной из них подчинить себе другую[37].
Принцип разумного сочетания централизации и децентрализации проявляется в конкретных институтах федерализма, включая распределение полномочий между уровнями государственной власти. Например, именно Конституционный Суд РФ впервые закрепил право опережающего законодательства субъектов РФ по вопросам совместного ведения[38]. В тоже время, Конституционный Суд России предусмотрел возможность федеральному законодателю при необходимости осуществлять правовое регулирование по вопросам ведения субъектов РФ, если субъект РФ не принял закон, отнесенный к его компетенции в порядке осуществления полномочий, закрепленных п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ[39].
Таким образом, практика конституционного правосудия способствует утверждению и поддержанию конституционного правопорядка как высшего юридического выражения правовой демократичной государственности, являющейся практико-прикладной ценностью, проникающей во всю систему конституционного правопользования[40].
С учетом изложенного, и принятия концепции о вертикальном разделении государственной власти на федеральный и региональный уровни, обратим внимание на региональный уровень. Некоторые ученые, раскрывая правовую природу власти субъектов РФ, не признают ее государственной, а считают «несуверенной публичной властью территориального коллектива, пределы которого определяются федеральной Конституцией»[41].
Соглашаясь с несуверенным характером власти субъекта Российской Федерации, вряд ли можно признать ее негосударственной, поскольку Конституция РФ (ст. 11, 77) устанавливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими самостоятельно органы государственной власти. Поэтому очевидно конституционное распределение государственной власти на федеральный и региональный уровни. Другой вопрос – в разграничении между ними компетенции и сужении правовых возможностей субъектов РФ в решении федеративных вопросов, что обусловлено тенденцией централизации государственной власти. Кроме того, некоторые авторы пытаются доказать и наличие окружного уровня государственной власти, связывая его с созданием федеральных округов[42]. Такой подход представляется преждевременным, поскольку создание округов может рассматриваться как временная управленческая мера, пока не подкрепленная в Конституции РФ.
