Олег Омельченко - Всеобщая история государства и права. Том 2
Высшая исполнительная власть вручалась королю. Власть короля определялась как неделимая и наследственная, но вместе с тем как подзаконная. При вступлении на престол монарх обязан был принести присягу на верность нации и закону; пренебрежение интересами нации, вооруженное выступление против народа считались в Конституции равными отречению от престола.
Исполнительная власть, передававшаяся королю, была условной, поскольку он лишен был права издавать какие-либо правовые акты (кроме распоряжений об исполнении законов), и все должностные лица подлежали ответственности перед Собранием. Король был в большей степени главой государства, ему принадлежало главное командование армией и флотом, он вел дипломатические сношения. Единственным значимым его полномочием было право отлагательного вето на принятые Собранием законы. Королевское вето могло значительно затруднить прохождение закона — максимум на 6 лет. Однако оно не действовало в случае налоговых законов, которые не представлялись на утверждение монарху.
Положение правительства осталось в Конституции не проясненным. Должностные лица считались «агентами народа», избранными на срок и подлежащими ответственности, в том числе уголовной, перед законодателями.
В сфере юстиции Конституция определила независимость судебной власти, а в качестве главного ее организационного принципа — выборность судей народом. Специально отмечалось, что суд не может вмешиваться во власть законодательную, т. е. никаких конституционно-контролирующих полномочий за юстицией не предполагалось.
Предполагая единственно возможное воплощение политического разума, творцы конституции стремились сделать ее неподвижной. Порядок изменения конституции был очень сложным, предусматривал согласие нескольких последовательных ассамблей и мог опираться только на особую учредительную власть народа, отличающуюся от обычной законодательной.
Несмотря на провозглашенное в ней разделение властей, Конституция 1791 г. очевидно выразила стремление закрепить за народным представительством политическое верховенство. В этом, в том числе, содержалась одна из важных предпосылок скорого политического кризиса.
Территориальное управление
Революция сломала старое административное деление и местные институты управления, основав новое унифицированное местное самоуправление. Одним из декретов (1789 г.) было установлено единообразие административного деления страны и территориального управления. Создавалась трехуровневая система административных территорий с преимущественно выборными институтами. Организация местного управления и новое административное деление страны были установлены декретом 22 декабря 1789 г. Конституция 1791 г. сохранила общие принципы организации местной администрации.
Основной и типовой административной единицей Франции стал департамент. Департаменты устанавливались заново и примерно равными по территории (75–85 лье в окружности); такой условный арифметический подход был формальным и не всегда целесообразным, но считался наиболее рациональным в новой административной доктрине. Реально в стране сформировались 83 департамента. Каждый подразделялся на 3–9 уездов в зависимости от численности населения. Самая низшая единица — кантон — создавалась условно (в ней не было своей администрации), а только как избирательный и судебный округ.
Администрация департамента формировалась по принципу самоуправления, хотя и незавершенного, поскольку не было установившейся компетенции. Департаментский совет (в составе 36 чел.) избирался гражданами на 4 года с обновлением на 1/2 каждые два года. В выборах принимали участие активные граждане с повышенным налоговым цензом. На сессиях совета должны были решаться местные дела и контролироваться исполнение решений. В главном совет должен был заниматься раскладкой налогов — т. е. повторял функции прежних провинциальных штатов. Совет избирал Директорию департамента из 6 членов с обновлением 1/2 в два года. Как исполнительный орган, директория занималась общим управлением, сбором налогов, административной юстицией, управлением национальными имуществами — т. е. в известном смысле наследовала функции дореволюционных интендантов. Теоретически решения директорий были подконтрольны королю, но поскольку центральная власть не имела на местах административных агентов, сделать это практически было невозможно. Еще одним институтом была должность прокурора, который должен был выступать защитником «общественной пользы»; но юридически его полномочия и роль не были детализированы.
Администрация уезда практически повторяла департаментскую: совет из 12 членов, директория — из 4, генерал-прокурор, подчиненный департаменту. Функции и полномочия также были аналогичными.
Кардинально перестроена была система городского управления, имевшего во Франции еще средневековые корни. Законом 14 декабря 1789 г. были отменены все прежние институты, и законом 21 мая 1790 г. сформировано также единое муниципальное управление. В каждом городе избирались 1) муниципальный совет из 3-20 членов прямым голосованием на 2 года с обновлением на 1/2 ежегодно; совет был основным органом текущего управления, организации полиции и общественных работ; 2) генеральный совет из 6-40 членов (вдвое против первого) на 1 год; это был как бы представительный орган горожан, контролирующий важнейшие вопросы управления городскими имуществами и распределения налогов; 3) мэр — прямым голосованием горожан из числа членов генерального совета; ему принадлежала исполнительная власть в городе, которую он разделял с муниципальным советом, — вместе они составляли городское Бюро; 4) прокурор.
По-особому было устроено новое городское управление Парижа (на основании законов 21 мая и 27 июня 1790 г.). Его особость была связана не только с размерами столицы, но и с активной самоорганизацией парижан в первые месяцы революции. Город разделен был на 48 секций. В каждой избирались по 16 комиссаров (и еще один комиссар полиции). Собрание комиссаров считалось комитетом, который собирался раз в неделю и определял своего сменного президента. У секции была своя компетенция в общегородских делах. Общегородское управление было представлено (1) Генеральным советом — из 145 делегированных членов, (2) мэром, которого избирали горожане на 2 года, и бюро в составе 16 администраторов. Кроме этого, был еще (3) муниципальный совет, представлявший не менее 2/3 секций, а также выборные синдик и прокуроры. Все они считались администрацией коммуны города и подчинялись только королю и закону. На деле Парижская коммуна в первые революционные годы благодаря радикальной ориентации ее лидеров заняла самостоятельное положение даже в отношении Учредительного, а затем и Законодательного собраний.
Падение монархии и установление республики
После обнародования Конституции Учредительное собрание по предложению депутата Робеспьера постановило не избирать своих членов в будущий законодательный корпус (30 сентября 1791 г.). Это романтическое решение предопределило значительное полевение избранного Законодательного собрания. Другой предпосылкой нового политического процесса стала развернувшаяся с 1790 г. в Париже особенно, а затем и по стране, деятельность политических клубов, зародышей политических течений и партий. Наиболее влиятельными были Клуб кордельеров, объединивший левых радикалов во главе с Дантоном и Камиллом Демуленом, лидерами Парижской коммуны, и Клуб якобинцев (по монастырю св. Якоба, где он заседал), сформированный в основном революционной частью Учредительного собрания. В 1790 г. Клуб якобинцев раскололся. Из него вышли умеренные либералы (Мирабо, Байи, Ле Шапелье), образовавшие «Общество 1789 года». Затем из клуба вышла еще одна часть конституционно настроенных депутатов во главе с Барнавом, образовавшими течение фейянов (названных по монашескому ордену). Политическое размежевание в столице и в стране отражало разные представления либералов и народной массы о достигнутых целях революции и стало влиятельным фоном для конституционного кризиса.
Законодательное собрание, открывшееся 1 октября 1791 г., по своему составу отразило новое общественное размежевание. В нем практически не было открытых роялистов, значительная часть депутатов (264) принадлежала к течению фейянов, левые были представлены якобинцами (136), большинство которых были делегатами провинции Жиронда; почти половина депутатов (345) не имела точной политической ориентации («болото»). Постепенно под давлением обстоятельств лидерство все более захватывали жирондисты-республиканцы.
Конституция 1791 г., и особенно ее реализация, сами по себе таили опасность скорого провала. Разделение властей в ней было условным, отошедшим от умеренной конструкции Просвещения в более радикальную сторону верховенства законодательной власти. Политическая организация власти по Конституции прошла при значительной оппозиции короны, права и статус которой конституционалисты пытались всемерно сохранить: Людовик XVI пытался бежать за границу, чтобы сомкнуться с эмиграцией, и только после принудительного возвращения согласился с конституцией. Законодательная деятельность Учредительного, а потом и Законодательного собраний способствовала росту общественной напряженности и появлению мощного реакционного движения, сплотившегося вокруг короны. Открытую оппозицию короля вызвали решения о секуляризации земель церкви, придании гражданского статуса духовенству и о введении обязательной присяги священнослужителей на верность конституции и народу.
