Марина Иванова - Парламентское право
После осуществления конституционной реформы в конце 1993 г. органы советской власти прекращают свою работу как на общегосударственном уровне (съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации.
1.2 Понятие и место парламентского права в системе права
Проводимые с конца 80-х – начала 90-х годов в России конституционной реформа привели к формированию новой политической системы, федеративного устройства государства, созданию новых институтов (президента, конституционной юстиции, уполномоченного по правам человека и т.д.). Изменение политической системы повлекло за собой и изменения в правовой системе.
Объем нормативного регулирования до определенного момента не позволял выделить автономное структурное подразделение, собрав воедино нормы, регулирующие институт парламента. Сегодня нет смысла отказываться от выделения парламентского права, однако не в роли отдельной отрасли права, а в качестве комплексной составной части конституционного права.
Развитие указанной законодательной базы приводит к образованию парламентского права. В последнее время политики и ученые уделяют все больше внимания парламентскому праву, что позволяет говорить о нем уже не как об институте, а как о подотрасли конституционного права (наряду с избирательным правом).
Тем не менее, "вопрос о существовании такой отрасли права является весьма дискуссионным, многие исследователи обоснованно рассматривают проблемы российского парламентаризма в рамках конституционного права России"1.
Безусловно, парламентское право имеет определенную специфику предмета и метода правового регулирования – основных критериев, используемых при построении системы права. Парламентское право регулирует организационные, процессуальные отношения. Если в целом для конституционного права характерны методы, основанные на властно-императивных началах, то для парламентского – прежде всего на началах координации и согласования2.
Статус парламентского права в системе права до конца не определен, возможно, потому, что в теории выделяют несколько структурных элементов отрасли: институты – наиболее распространенный в конституционном праве структурный элемент отрасли, подотрасли, субинституты, подинституты.
Данные проблемы дискутируются в теории права, поскольку вопросы построения системы права, выделения новых отраслей и структуризация последних – сфера теории права3. Тем не менее, ученые-отраслевики, конституционалисты, предлагают свои, авторские структуризации. Например, существует мнение о разделении конституционного права на материальное и процессуальное, что, следовательно, влечет за собой выделение парламентского материального и парламентского процессуального права4.
М.С. Саликов говорит о создании внутри конституционного права не только парламентского права, но и парламентского процессуального права. Т.Д. Зражевская предлагает выделить в структуре конституционного права подотрасль конституционного процесса.
Специалисты по парламентскому праву называют его обычно подотраслью права, с точки зрения всего курса конституционного права его чаще рассматривают как правовой институт со сложной инфраструктурой.
Система общей теории парламентаризма и парламентского права представляется состоящей из трех основных блоков: теоретического, институционального и динамического. Первый блок включает в себя общую характеристику парламентаризма, его теоретическое обоснование как идеи, место в системе конституционно-правовых категорий, характеристику парламентского права, исторического развития парламентаризма и его современного состояния, истории идей парламентаризма и парламентского права. Это своеобразная общая часть теории парламентаризма и парламентского права, особенную часть – вопросы организации и деятельности парламента – составляют следующие два блока.
Институциональный (статический) блок объединяет проблематику правового статуса, функций, компетенции, структуры, порядка формирования, внутренней организации палат, статуса парламентария. Он находит развитие в различных аспектах деятельности парламента (динамический блок): порядке его работы, законодательном процессе, во взаимоотношениях с другими государственными органами, в межпарламентском сотрудничестве, организационно-правовом и техническом обеспечении деятельности палат.
В предмет парламентского права включаются две условно разграничиваемые группы общественных отношений. Одну из них можно обозначить как сущностные отношения (материального характера), посредством которых выявляется предназначение парламента, т.е. это, прежде всего, отношения между парламентом как представительным и законодательным органом и народом как источником власти, а также отношения межинституционального характера, призванные определить место парламента в системе разделения властей.
Вторая группа отношений – это организационные, процессуальные отношения: парламентские процедуры, парламентский процесс, т.е. тот круг отношений, которые можно определить как собственно парламентские.
Существует и такое мнение: предмет парламентского права и набор его специфических методов не позволяют структурировать его внутри конституционного права как подотрасль. Данное мнение основано на том, что подотраслью мы называем основы конституционного строя, основы правового статуса человека и гражданина, федеративное устройство государства, систему государственной власти и систему местного самоуправления. Таким образом, можно определить парламентское право как структурный элемент конституционного права, а именно как институт подотрасли системы государственной власти и местного самоуправления. А следовательно, если не выходить за рамки общепризнанных воззрений на структуру конституционного права как совокупность институтов, вполне допустимо определить парламентское право как подинститут института системы государственной власти и местного самоуправления.
Поэтому можно согласиться с Т.Я. Хабриевой в том, что вопрос о статусе парламентского права в системе права продолжает оставаться открытым5.
При определении места парламентского права в системе национального права России, учитывая его институциональную значимость, следует подчеркнуть роль парламента и парламентского права в парламентаризме. Но, так или иначе, при парламентаризме основным элементом является парламент. Для приведения парламентаризма в рабочее состояние необходима слаженная система норм и правил, определенно и строго рассчитанных на его материально-процессуальное обеспечение. Эта задача, возложенная на конституционное право, широко и предметно реализуется в одной из его подотрослей, именуемых "парламентским правом"6.
В течение 90-х гг. XXв. сложилась довольно объемная и постоянно расширяющаяся система источников парламентского права, как это показано в книге А.П. Любимова7.
Нормативное регулирование правового статуса Федерального Собрания РФ включает в себя законы и подзаконные акты. Систему нормативных правовых актов, регулирующих правовой статус, можно подразделить по территории действия на федеральные и субъектов Федерации.
Нормы Конституции России, регулирующие правовой статус парламента, можно подразделить на два блока – общего и специального характера.
В свою очередь, нормы второго блока подразделяются следующим образом:
– закрепляющие процедуру формирования;
– структура палаты;
– процедуры деятельности;
– полномочия;
– способы взаимоотношения с иными органами власти.
К конституционным нормам первого, общего блока можно отнести характеристику Российской Федерации как демократического, правового государства, с республиканской формой правления, государственная власть в котором осуществляется по принципу разделения властей (ст. 1, 10, 11 Конституции РФ).
В качестве примера норм Конституции, закрепляющих процедуру формирования палаты, можно привести ч. 2 ст. 95. Для формирования Совета Федерации чрезвычайно большое значение имеет ч. 2 ст. 96 Конституции, отсылочные нормы которой закрепляют принятие специального федерального закона о формировании палаты.
Структуру палаты регулируют нормы ст. 101 Конституции РФ; процедуры деятельности палаты закреплены в ст. 100, 101, ч. 4 ст. 105 и других статьях Конституции; полномочия Федерального Собрания РФ закреплены в ст. 102, 104108, 125, 93 и других статьях Конституции страны.
Конституционное регулирование способов взаимоотношений парламента с иными органами власти иллюстрирует ч. 3 ст. 100 Конституции, которой установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ и Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств. Для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101 Конституции). В соответствии со ст. 102, 103 Конституции палаты назначают на должность и освобождают от должности руководителей Счетной палаты (Председателя и его заместителя), а также по половине состава ее аудиторов. В соответствии с собственной компетенцией Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента РФ от должности (ст. 93, 102, 103 Конституции РФ). Принадлежащее Совету Федерации и некоторым его членам право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104, ст. 134 Конституции РФ) предполагает возможность внесения ими законопроектов в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции РФ). Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции РФ). Неизбежным является взаимодействие палат при рассмотрении федеральных законов, предусмотренных ст. 106 Основного закона. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон должен быть вновь рассмотрен нижней палатой парламента (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ). Дополнительная почва для контактов создается в ситуации, когда Государственная Дума преодолевает вето Совета Федерации при несогласии последнего с принятым нижней палатой федеральным законом (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ). Основанием взаимодействия палат парламента является процедура повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в порядке ч. 3 ст. 107 Конституции, принятие федеральных конституционных законов (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ), рассмотрение и принятие закона РФ о поправке к Конституции (ст. 108, 136 Конституции РФ).
