Лариса Юрьева - Договор управления многоквартирным домом
Что касается частновладельческих домов, то они управлялись владельцами, которые несли ответственность перед жилищным отделом за сохранность домов. В случае невыполнения владельцем лежащих на нем обязанностей коммунальный отдел мог представить дом к муниципализации как бесхозяйственный (п. 11 Положения об управлении домами).
С переходом на мирную работу по восстановлению народного хозяйства для местных Советов оказалось крайне затруднительным сохранить в своем непосредственном управлении весь громадный жилищный фонд, перешедший в их распоряжение в первые годы революции. Ввиду «организационной и хозяйственной слабости»[22] местных Советов в рассматриваемый период наиболее целесообразной признавалась передача этих домов на условиях аренды коллективам жильцов дома, организациям, учреждениям и отдельным лицам, непосредственно заинтересованным в поддержании их в надлежащем порядке, в производстве в них ремонта и проч. В Инструкции ГУКХ от 5 января 1922 г. коммунальным отделам рекомендовалось дома незаконченной постройки, необитаемые, разрушенные и полуразрушенные передавать заводоуправлениям, профсоюзам, кооперативам, учреждениям с целью восстановления этих домов и организации в них общежитий. Договоры аренды заключались на срок до 12 лет в зависимости от сложности ремонта и характера учреждения. Дома, уже занятые учреждениями, оформлялись арендными договорами на срок до 5 лет. Дома, заселенные гражданами, передавались в аренду преимущественно коллективам жильцов на срок от трех до 12 лет с учетом потребности ремонта[23]. Таким образом, были заложены начала кооперативного использования значительной части жилищного фонда местных Советов. Четкое оформление в законодательном порядке жилищной кооперации в союзном масштабе относится лишь к 1924 г., но фактическое поступление многих домов в управление коллективов жильцов дома произошло значительно ранее[24].
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 19 августа 1924 г. «О жилищной кооперации»[25] были предусмотрены две формы товариществ: жилищно-строительные и жилищно-арендные. Создание первых предусматривалось для борьбы с жилищным кризисом путем развития жилищного строительства, вторых – для содействия наиболее хозяйственному использованию наличных муниципализированных домовладений на началах самодеятельности широких масс трудящегося населения. Для выполнения поставленной цели домовладения предоставлялись внаем органами местного хозяйства жилищно-арендным кооперативным товариществам на срок до 12 лет, с правом последних на преимущественное возобновление договора. Состав передаваемого домовладения устанавливали местные исполнительные комитеты: они могли передать жилое строение в целом со всеми находившимися в нем торговыми и иными нежилыми помещениями или без таковых.
Жилищно-арендные кооперативные товарищества являлись юридическими лицами, основанными на членстве. Их членами имели право быть все постоянно проживающие в данном домовладении граждане, пользующиеся избирательными правами. При этом число граждан, составляющих такое товарищество, не могло быть менее половины числа проживавших в домовладении лиц, пользующихся избирательным правом. Утрата избирательных прав и прекращение проживания в домовладении являлись юридическими фактами, влекущими за собой прекращение членства в товариществе.
Источниками формирования средств жилищно-арендных кооперативных товариществ являлись вступительные и паевые взносы членов товарищества[26], поступления от квартирной платы и арендной платы за нежилые помещения, взносы на топливо (в домовладениях, где имелось центральное отопление) и иные поступления.
Вместе с тем финансовое положение большинства жилтовариществ было отнюдь не благополучным, а средств, которыми они располагали, было зачастую недостаточно для нормальной эксплуатации вверенных им многоквартирных домов. Одной из причин такого положения дел являлась система налогообложения домовладений, недостаточно учитывающая их доходность. В результате увеличения обложения налогами и сборами сокращались хозяйственные расходы, включающие расходы на текущий мелкий ремонт. Это обстоятельство особенно тяжело отражалось на малодоходных владениях городской периферии[27].
Несмотря на это, жилищно-арендная кооперация в период с 1924 г. до издания закона от 17 октября 1937 г. получила чрезвычайно широкое распространение, являясь преобладающей формой управления муниципализированными домовладениями в крупных городах[28]. Наряду с этим значительная часть муниципального жилищного фонда оставалась в непосредственном управлении местных органов и использовалась путем образования состоящих в ведении коммунальных органов местных Советов, трестов коммунальных домов. Тресты получали все права юридического лица и пользовались значительной хозяйственной самостоятельностью[29]. Отдельные дома муниципализированного фонда закреплялись за государственными предприятиями и учреждениями, на них распространялся правовой режим домов, состоящих в ведении предприятий и учреждений. Маломерные дома, которые не представлялось целесообразным использовать на указанных выше началах, местные Советы сдавали в аренду отдельным гражданам при условии производства капитального ремонта и поддержания дома в надлежащем состоянии[30].
Постановление ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах»[31] упразднило жилищно-арендную кооперацию, признав данный способ управления муниципализированным жилищным фондом неэффективным: «жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы) в подавляющем большинстве на деле домами не управляют, не заботятся об их ремонте, не поддерживают их в культурном состоянии. Имеющая место бесхозяйственность в управлении домами зачастую приводит их в полуразрушенное состояние»[32].
Таким образом, начало формирования законодательства об управлении многоквартирными домами связано с социально-экономическим процессом обобществления частновладельческой недвижимости, характерного для периода военного коммунизма. Местные Советы, получив в свое ведение большую часть жилищного фонда, не смогли обеспечить эффективное управление им. Основной тенденцией развития законодательства рассматриваемого периода являлось вовлечение в процессы управления и обслуживания жилой недвижимости граждан – пользователей жилых помещений (непосредственно, через выборы заведующего домом или создание жилтоварищества). Вместе с тем неудовлетворительное состояние жилищного фонда свидетельствовало о том, что предложенные механизмы самоуправления в жилищной сфере на практике оказались малоэффективными. Представляется, что это было обусловлено рядом факторов. Во-первых, граждане не обладали должными знаниями, навыками и опытом, позволяющими эффективно осуществлять возложенные функции. Во-вторых, у пользователей жилых помещений отсутствовала заинтересованность в поддержании в надлежащем состоянии муниципального жилья. В-третьих, реализация нерациональной налоговой политики государства приводила к ущемлению экономической свободы жилтовариществ и нехватке денежных средств на обслуживание жилой недвижимости.
1.2. Особенности развития законодательства об управлении многоквартирными домами в условиях преобладания публичной собственности на помещения в многоквартирных домах (1937–1988 гг.)
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. дома, находившиеся в пользовании жилищно-арендной кооперации, были переданы в непосредственное управление местных Советов и государственных предприятий. В этом же порядке управлялись дома, находившиеся ранее в ведении трестов коммунальных домов, переданные местным Советам жилищно-строительной кооперацией, и дома бывшего «маневренного фонда». На государственные учреждения и предприятия была возложена ответственность за сохранность жилищного фонда, находящегося в их ведении.
Для реализации функции управления вверенным жилищным фондом местным Советам поручено организовать в составе отделов коммунального хозяйства жилищные управления[33], а также создать при них подрядные ремонтные конторы и мастерские, транспортные и снабженческие конторы и подсобные предприятия по производству и обработке местных строительных материалов и мелкого оборудования для ремонта домов[34].
Жилищные управления непосредственно управляли всем жилищным фондом, состоящим в ведении Совета: организовывали домоуправления для непосредственного заведования домами; выдавали ордера на заселение свободных жилых помещений и на занятие нежилых помещений; сдавали строения в аренду; контролировали осуществление ремонта строений; организовывали на началах хозрасчета подсобные предприятия для обслуживания нужд домоуправлений и проч.[35]. На жилищные управления исполкомов городских Советов в городах, имеющих районное деление, возложено общее оперативное руководство и контроль за работой районных жилищных управлений[36].
