Юрий Андреев - Участие государства в гражданско-правовых отношениях
Российская Федерация – демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ), а носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции РФ). Согласно конституционно-правовой доктрине, Российская Федерация обладает государственным суверенитетом, который выражается в верховенстве федерального права над правом субъектов Федерации, в неприкосновенности границ и территориальной целостности, в единстве экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем, в единстве Вооруженных Сил, в праве государства на защиту своего суверенитета и прав граждан, в самостоятельности внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности, в государственной монополии на регулирование и управление важнейшими отраслями народного хозяйства России, на основные стратегические природные ресурсы, производство и товары.[17]
Как уже отмечалось, к современным субъектам Российской Федерации для их участия в гражданско-правовых отношениях применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с учетом закона или особенностей данных субъектов, за некоторыми исключениями. Края, области, города федерального значения, автономные области, округа, входящие в состав Федерации, не являются самостоятельными суверенными государствами, но обладают всеми атрибутами публичной власти. Республики, входящие в состав Федерации, обладают признаками государства.[18] Каждый субъект Федерации является частью федеративного государства, самостоятельно определяет на основе конституционного строя Российской Федерации и общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти свою систему органов государственной власти на своей территории, имеет свою правовую систему, являющуюся частью правовой системы России, свою государственную символику: флаг, герб, гимн, а также столицу или центр (ч.1 ст. 77 Конституции РФ). Наряду с общими свойствами, характерными для всех субъектов Российской Федерации, правовой статус республик, а также автономных областей и автономных округов имеет некоторые отличительные особенности.[19]
Конституцией РФ определены пределы ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметы ведения субъектов РФ (ст. 71–73, 76). Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (с дальнейшими изменениями и дополнениями) установил общие принципы разграничения полномочий государственно-правовых образований.
Согласно гл. 8 Конституции РФ местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций и гарантируется правом на судебную защиту, компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления (ст. 130–131, 133). Принятый в развитие этих конституционных положений Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., в частности, подчеркнул, что к вопросам местного значения относится и владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью.[20] С 1 января 2006 г. планируется введение в действие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который призван конкретизировать понятие муниципальных образований, примененное в ст. 124 ГК. Согласно этому закону муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. В свою очередь понятие «муниципальный район» расшифровывается как «несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 2).
Мнение российских ученых относительно участия государства как субъекта публичного права в имущественных (гражданско-правовых) отношениях менялось и развивалось вместе с развитием российского законодательства, юридической науки и политико-экономической ситуации.
Исследуя положения римского гражданского права, И. Б. Новицкий отмечал, что римские юристы не разработали понятия юридического лица как особого субъекта, противопоставляемого физическому лицу. В латинском языке не было даже специального термина для обозначения учреждения. Юристы Рима ограничивались лишь признанием факта принадлежности прав различным организациям и сравнивали эти организации с физическим лицом. Теория и практика римского права выделяла республиканскую и императорскую казну, муниципии, различные союзы лиц одной профессии, благотворительные учреждения.[21]
Известный исследователь римского права Н. С. Суворов, ссылаясь на предшествующие труды ученых, указывал, что понятие юридического лица как субъекта гражданских прав, равноправного с физическими лицами, развилось в применении к муниципиям, а с последних было перенесено на все другие корпорации и, наконец, на само государство. Римское государство имело земельную собственность, обособленную от собственности отдельных граждан, а также государственную денежную казну, рабов, вступало в юридические отношения со своими собственными гражданами (заключало арендные, заемные договоры, договоры купли-продажи, дарения, выдавало обязательства поручительства, получало по наследованию имущество). В то же время римской юридической практике до времен императорства был неизвестен принцип, согласно которому государство, вступая в имущественные отношения гражданского оборота с частным лицом, рассматривается юридически как частное лицо. Римское государство в области имущественных отношений в императорскую эпоху получило название фиска. Республиканское мировоззрение не делало различия между политической общиной и общиной как субъектом частного права. Государство не было стороной имущественного спора и не являлось участником обязательственных правоотношений. Римляне республиканского периода не отделяли государство как «властителя и законодателя» от государства как активного и пассивного субъекта частных прав.[22]
Талантливый российский цивилист Г. Ф. Шершеневич замечал, что видное место среди публичных юридических лиц занимает казна, представляющая государство с хозяйственной стороны и являющаяся единым субъектом, несмотря на то, что хозяйственную деятельность государства осуществляют разные органы.[23]
Анализируя российское дореволюционное законодательство, Д. И. Мейер также отмечал, что, нуждаясь в удовлетворении многих потребностей, государство наделяется имущественными правами, становится, таким образом, субъектом гражданского права, и в этом качестве называется казной. Казна действует через представителей (присутственных мест и должностных лиц). Ближайшим и верховным представителем казны является государь[24].
В советский период, когда все средства производства (за некоторыми небольшими исключениями – имущества граждан, кооперативных и общественных организаций, причем перечень объектов этого имущества был ограничительным) были объявлены объектом исключительно государственной социалистической собственности, а государство – единым собственником государственного имущества (не уточняя, какое именно государство имеется в виду),[25] преобладала точка зрения, согласно которой Советское государство являлось единым и единственным собственником всего государственного имущества, в чьем бы управлении оно ни находилось.[26] В то же время отдельные юристы допускали возможность самостоятельного субъекта права в виде союзной республики СССР[27] или одновременно двух субъектов права – СССР и союзной республики[28]. Имелись мнения о том, что только одно государство – Союз ССР (а не союзные и автономные республики) – является субъектом права государственной социалистической собственности.[29] При этом сторонниками той или иной точки зрения выдвигались весьма интересные и актуальные для настоящего времени доводы и аргументы относительно правового положения публично-правовых образований (государства, Российской Федерации, ее субъектов) в имущественном обороте.[30]
