Александр Писарев - Муниципальное право России: курс лекций
Муниципальное право как отрасль права имеет свои особенности, связанные с тем, что оно не относится к числу основных (базовых) отраслей права. Его место в системе национального права России определяется тем, что муниципальное право – это вторичное, производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем. Такие образования в науке именуются комплексными отраслями. Например, к комплексным отраслям относятся хозяйственное, морское, банковское, экологическое, водное, лесное, торговое, военное право.
Согласно утвердившейся в юридической литературе точке зрения комплексный характер муниципального права проявляется в том, что оно:
1) регулирует весь комплекс общественных отношений, связанных с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни (экономической, финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др.);
2) нормы муниципального права одновременно являются нормами других отраслей права, например конституционного, административного, гражданского.
Наряду с правовыми нормами, относящимися к другим отраслям права и одновременно являющимися нормами муниципального права, существуют муниципально-правовые нормы, не относящиеся к числу норм других отраслей права. Таковыми, например, можно считать муниципально-правовые нормы, закрепляющие правовой статус отдельных субъектов муниципально-правовых отношений (населения муниципального образования, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления и др.); формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления; территориальные основы организации местного самоуправления.
Муниципальное право как обособленная часть российского права является по преимуществу правом публичным, поскольку регулирует публично-властные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления, а также деятельностью государственных и муниципальных органов, органов власти по решению самых разнообразных вопросов местного значения, которые связаны с обеспечением жизнедеятельности всего населения муниципального образования.
В рамках муниципального права присутствуют и частноправовые нормы гражданского, предпринимательского, хозяйственного и других отраслей права. Например, ст. 68 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает в целях совместного решения вопросов местного значения возможность учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом РФ (ГК РФ), иными федеральными законами.
Определив особенности, предмет и методы правового регулирования муниципального права, представляется возможным сформулировать понятие данной отрасли российского права.
...► Муниципальное право (право местного самоуправления) – это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, в которых закрепляются и регулируются территориальные, финансово-экономические, организационные, правовые основы местного самоуправления, государственные гарантии и организационно-правовые формы его осуществления, соответствующие полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться, а также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
1.2. Муниципально-правовые нормы и отношения
...► Под муниципально-правовыми нормами следует понимать правовые нормы, регулирующие общественные отношения, составляющие предмет муниципального права.
Наряду с общими признаками, характерными для всех норм права, нормам муниципального права присущ ряд особенностей:
1) в силу того, что муниципальное право считается комплексной отраслью права, ряд правовых норм, ее составляющих, одновременно выступают в качестве основных норм других профилирующих отраслей права. Например, нормы конституционного права, содержащиеся в гл. 9 Конституции РФ и закрепляющие основные организационно-правовые формы осуществления населением местного самоуправления и предметы ведения органов местного самоуправления, а также правовые основы их взаимодействия с органами государственной власти, одновременно являются муниципально-правовыми нормами. В качестве норм административного права выступают одновременно муниципально-правовые нормы, закрепляющие права, обязанности, ответственность муниципальных служащих, а также порядок прохождения муниципальной службы;
2) значительная часть муниципально-правовых норм содержится в муниципальных правовых актах (уставах, решениях, постановлениях, приказах и др.), которые издаются, принимаются органами местного самоуправления, не входящими в систему органов государственной власти;
3) не все общественные отношения, возникающие в области организации местного самоуправления, могут охватываться правовым регулированием. С помощью муниципально-правовых норм закрепляются и регулируются, как правило, только существенные, стабильные общественные отношения. Целый ряд общественных отношений между субъектами муниципального права может быть не охвачен правовым регулированием (порядок проведения сходов граждан, деятельность органов территориального общественного самоуправления и т. д.).
Муниципально-правовые нормы принято классифицировать или подразделять на группы. Эта классификация может быть произведена по различным основаниям (критериям):
1) в зависимости от объекта правового регулирования муниципально-правовые нормы подразделяются:
на закрепляющие и регулирующие территориальные, финансово-экономические, правовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления,
устанавливающие организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления,
закрепляющие полномочия и ответственность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения,
регулирующие отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, а также полномочия органов государственной власти в области муниципального права;
2) по характеру содержащихся предписаний муниципально-правовые нормы подразделяются:
на управомочивающие (предоставляющие права на совершение определенных действий),
обязывающие (содержащие указание на обязательное исполнение определенных требований),
запрещающие (устанавливающие, чего нельзя делать);
3) по степени определенности (категоричности) содержащихся предписаний муниципально-правовые нормы подразделяются:
на императивные (не допускающие толкования),
диспозитивные (в общем виде определяющие правило поведения);
4) по юридической силе (форме закрепления) муниципально-правовые нормы подразделяются:
на конституционные (обладающие высшей юридической силой),
неконституционные, т. е. содержащиеся в иных законодательных актах;
5) по территории действия (по субъектам нормотворчества) муниципально-правовые нормы подразделяются:
на международно-правовые (действуют на территории стран, которые их ратифицировали),
федеральные (действуют на всей территории Российской Федерации),
региональные (действуют только на территории соответствующего субъекта РФ),
местные (действуют в пределах отдельного муниципального образования);
6) по функциональному (целевому) предназначению муниципально-правовые нормы подразделяются:
на регулятивные, т. е. закрепляющие правила правомерного поведения,
охранительные, т. е. направленные на охрану и защиту общественных отношений, возникающих в области местного самоуправления.
Муниципально-правовые нормы права могут также подразделяться:
1) на материально-правовые, которые закрепляют конкретное правило поведения (полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан и т. д.);
2) процессуальные, которые закрепляют порядок (процедуру) реализации этой нормы (проведение муниципальных выборов, заседаний представительного органа местного самоуправления, принятие муниципальных правовых актов и т. д.)....► Муниципально-правовыми являются общественные отношения, урегулированные нормами муниципального права.
