В Маклаков - Иностранное конституционное право (Под ред. проф. В.В. Маклакова)
Значение Государственного совета возросло после принятия конституции 1958 г., установившей новое соотношение между законодательной и регламентарной властью. Акты последней уже не рассматриваются в качестве изданных в развитие закона. Они приобрели самостоятельную и определяющую роль. В силу этого расширилась и приобрела самостоятельное значение функция контроля за актами исполнительной власти. Функция такого контроля со стороны Государственного совета не является специально выделенной, она реализуется при рассмотрении дел по обжалованию о превышении власти. Своими постановлениями Совет аннулирует акты, не соответствующие конституции. Давая свои консультативные заключения, Совет, кроме того, по целому кругу актов правительства может высказываться об их соответствии основному закону.
Консультативные и контрольные органы
Консультативные и контрольные органы призваны оказывать помощь правительству и парламенту в реализации их функций. Несколько особняком стоит Высший совет магистратуры, представляющий третью «ветвь» государственной власти и призванный обеспечивать независимость судебных органов.
Экономический и социальный совет формируется на корпоративной основе и включает представителей предпринимательских организаций, профсоюзов, лиц, назначаемых правительством. Совет запрашивается правительством. Консультативные функции Совета весьма значительны, хотя и не охватывают всех аспектов экономической и социальной деятельности государства. Эти функции включают две категории дел: 1. Дача консультативных заключений по инициативе правительства. Совет в обязательном порядке запрашивается по проектам программных законов и планов экономического и социального развития. Он может привлекаться к подготовке этих проектов. 2. Самому Совету предоставлена возможность действовать по собственной инициативе «с целью привлечь внимание правительства к реформам, которые, по мнению Совета, по своему характеру будут способствовать осуществлению задач», стоящих перед Советом. Совет может давать заключение об исполнении экономических планов или программ такого же характера.
Единственным исключением из сугубо консультативной деятельности является предоставление Совету права выделять из своего состава делегата для изложения мнения Совета перед парламентскими палатами.
Государственный совет, о котором мы говорили как об органе конституционного контроля, формально во главе имеет премьер-министра, которого может замещать министр юстиции. Фактическое руководство принадлежит вице-председателю. Государственный совет выступает в двойном качестве — как высший орган административной юстиции и как консультативный орган правительства. В качестве первого Совет осуществляет контроль за деятельностью административных органов. Решения последних могут обжаловаться в административных судах. Совет выполняет также обязанности кассационной инстанции в отношении апелляционных административных судов, и в отношении дел, поступающих из Счетной палаты. Суда бюджетной дисциплины и др.
Совет является «привилегированным советником» правительства. Согласно ст. ст. 38 и 39 конституции он дает предварительные заключения (причем в обязательном порядке) по законопроектам правительства на издаваемые правительством актам делегированного законодательства, по проектам «регламентов публичной администрации». В последнем случае консультативная роль Государственного совета отражается на наименовании актов правительства, называющихся «декретами, рассмотренными Государственным советом». В равной мере Совет запрашивается по административным вопросам, когда это предусмотрено законодательными или регламентарными актами; Совет консультирует правительство и министров по юридическим вопросам и в некоторых случаях — по собственной инициативе может обращать внимание государственных органов на необходимость издания актов в соответствии с общими интересами.
Счетная палата, впервые учрежденная в 1807 г., в настоящее время является высшей инстанцией, призванной в соответствии со ст. 47 конституции оказывать помощь парламенту и правительству в контроле за исполнением финансовых законов. К ней тесно примыкают Суд бюджетной и финансовой дисциплины и Центральный комитет по изучению стоимости и рентабельности государственных служб. При Счетной палате действует прокуратура, включающая генерального прокурора и двух его заместителей, в задачу которых входит представлять государство и наблюдать за единством судебной практики.
Юридические полномочия Счетной палаты распространяются только на государственных бухгалтеров; не затрагиваются при этом правомерность действий распорядителей кредитов. В силу жестко проводимой во французском финансовом управлении разделения ответственности контроль за действиями распорядителей кредитов осуществляется Судом бюджетной дисциплины. Палата информирует высшие органы государственной власти о своих предложениях по улучшению финансового управления и о своих замечаниях по нему. Счетная палата, кроме того, с 1982 г. выступает в качестве апелляционной инстанции в отношении решений региональных счетных палат.
Суд бюджетной дисциплины — репрессивный орган, дополняющий Счетную палату. Он возглавляется председателем Палаты, вице-председателем является председатель секции финансов Государственного совета. В ведение Суда входит рассмотрение нарушений в использовании средств распорядителями кредитов. Суд может быть запрошен председателями парламентских палат, премьер-министром, министром финансов, министрами, в ведении которого произошли нарушения. Счетной палатой и генеральным прокурором при ней. Обращения в Суд практически поступают из Счетной палаты.
Еще один орган экономического характера — Центральный комитет по изучению стоимости и рентабельности государственных служб: создан в 1946 г. Он призван предлагать меры по сокращению стоимости и улучшению качества и рентабельности публичных служб в самом широком понимании этого слова.
Налоговый совет, учрежденный декретом от 22 февраля 1971 г., наблюдает за распределением налогов в областях наиболее заметных с точки зрения граждан — главным образом, за подоходным налогом.
Высший совет магистратуры — высший административный орган по делам французских судей и прокуроров. В качестве основной задачи имеет обеспечение независимости судебной власти. Он включает две палаты: одна компетентна в отношении судей, вторая — в отношении прокуроров. Обе палаты включают Президента республики и министра юстиции, а также других членов.
Палата Высшего совета магистратуры, компетентная в отношении судей, делает предложения о назначении судей Кассационного суда, первых председателей апелляционных судов и назначении председателей судов большой инстанции. Другие судьи назначаются по получении соответствующего заключения этой палаты. В качестве дисциплинарного совета палата выносит решения в отношении судей. В этом случае в ней председательствует первый председатель Кассационного суда.
Палата Высшего совета магистратуры, компетентная в отношении прокуроров, дает заключения при их назначениях, за исключением лиц, назначаемых на должность Советом министров. Палата в равной мере дает свое заключение о наложении дисциплинарных санкций в отношении прокуроров. В этом случае в Палате председательствует генеральный прокурор при Кассационном суде.
Региональное и местное управление и самоуправление
Система местных органов во Франции строится в соответствии с административно-территориальным делением. Выборные органы имеются в коммунах, департаментах и регионах. Коммуны (их насчитывается около 36 тыс.) составляют основу территориальной организации. Она управляется муниципальным советом и мэром, который является органом исполнительной власти. Совет управляет делами коммуны, принимая решения по вопросам, затрагивающим ее интересы, распоряжается имуществом, создает необходимые службы (больницы, рынки, строит дороги, учреждает школы, музеи и др.). Некоторые службы создаются в обязательном порядке (гражданского состояния, например). Совет принимает бюджет; в пределах закона ему предоставлено право устанавливать налоги.
Департамент — основная единица административно-территориального деления. С 1965 г. во Франции 96 департаментов; к ним следует прибавить заморские департаменты. К ведению генерального (департаментского) совета отнесено принятие бюджета и контроль за его исполнением, организация департаментских служб, управление имуществом департамента. Исполнительный орган департамента после реформы 1982 г. — председатель генерального совета вместо префекта. Председатель подготавливает и исполняет решения совета, несет ответственность за управление департаментом, является распорядителем кредитов, а также главой административных и технических служб департамента.
