Сборник статей - Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права
В заключительной части представляется необходимым помимо обобщения результатов и некоторых общих замечаний также бросить оценивающий взгляд на возможное будущее развитие ГК.
Распределение прав собственности в случае ГК «Ростехнологии» в обобщенном виде представляет собой следующую картину.
Права собственности в связи с отделением прав контроля от прав на доход, с одной стороны, и отсутствием (или, во всяком случае, нечетким определением) прав на доход с другой стороны, значительно размыты. Это ведет к развитию мощных стимулов для оппортунистического поведения со стороны менеджмента ГК[90]. Данные стимулы усиливаются неравным распределением информации об их деятельности. Суррогаты прав собственности, которые должны исправлять эти стимулы в интересах государства как принципала, имеются ограниченно. Так, не представляется возможным установить причастность менеджмента к результатам своей деятельности через ориентированную на результаты оплату его труда; нормы ответственности за виновные действия менеджмента отсутствуют полностью. Наличные контрольные механизмы не в состоянии предотвратить оппортунистическое поведение менеджмента. Дисциплинарное воздействие рыка по отношению к менеджменту терпит неудачу в связи с тем, что ГК не подвержены тем же условиям, как прочие участники рынка. Государственные контрольные возможности также ограничены. Наблюдательный совет, хотя и обладает теоретически достаточной информацией для контроля за деятельностью менеджмента, но, особенно из-за персонального состава, не имеет стимулов для активной контрольной деятельности. Возможности других государственных органов значительно ограничены в связи с запретом вмешательства. Здесь Счетная палата в будущем могла бы играть важную роль, если она будет осуществлять свои полномочия консеквентно. Главная роль по контролю за деятельностью менеджмента в силу данных обстоятельств остается за Президентом, поскольку в его распоряжении находятся как большинство источников информации, так и самые действенные дисциплинарные инструменты. Этот факт ставит контроль за менеджментом как коррективу для отсутствующих стимулов по эффективному расходованию ресурсов на полное усмотрение Президента. Дополнительно контроль осложняется размером ГК и многообразием находящегося в ее собственности актива.
Эти теоретические размышления подтверждаются соответствующими эмпирическими результатами, имевшими место до сего времени. При проведении по поручению Президента проверки ГК Генеральной прокуратурой и Контрольным управлением Администрации Президента в отношении ГК «Ростехнологии» в числе прочих были установлены следующие недостатки: предпринимательская деятельность вне указанных законом целей; нецелевое и неэффективное использование переданных средств; неправомерное отчуждение имущества (причем возбуждено было 22 уголовных дела); произвольное размещение заказов, а также оплата сторонних организаций по выполнению услуг, входящих в обязанности сотрудников корпорации. Далее было установлено, что 11 из 16 заседаний наблюдательного совета с 12 декабря 2007 г. по 1 сентября 2009 г. проводились заочно, т. е. в отсутствие ее членов. На заседаниях в присутствии членов отчеты исполнительных органов госкорпораций слушались без предварительной проверки предоставленной информации[91]. Дополнительно антимонопольная служба, которая также принимала участие в проверке, возбудила 225 административных дел против Ростехнологии в связи с нарушением антимонопольного законодательства[92]. Все это стало публично известно только из-за решения Президента использовать предоставленные ему контрольные полномочия; подобные ad Аос-мероприятия со стороны высшего государственного поста не могут служить постоянной заменой разумного корпоративного управления.
Это бросает также свет на роль общества; в конечном итоге граждане как принципалы правительства являются действительным собственником имущества, переданного ГК. Контроль со стороны общества возможен тогда, когда имеется доступ к релевантной информации.
На фоне этих результатов должен последовать взгляд на возможное будущее развитие ГК. Год 2009 был обозначен активной деятельностью Президента в отношении ГК: началось в марте опубликованием Концепции развития законодательства о юридических лицах, которая был разработана Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Данный Совет, который подчинен непосредственно Президенту, занял весьма критическую позицию по отношению к ГК и рекомендовал в целом их упразднение, связанное с преобразованием существующих ГК в другие соответствующие их задачам организационно-правовые формы[93]. В августе Президент поручил указанную проверку всех ГК со стороны Генеральной прокуратуры и Контрольного управления Администрации Президента. В своем докладе председатель Контрольного управления рекомендовал в свете результатов проверки различные законодательные изменения. В ноябре в Послании Федеральному Собранию РФ Президент высказался критически в отношении организационно-правовой формы ГК, что кульминировало в многозначительном высказывании: «Я считаю эту форму в современных условиях в целом бесперспективной»[94]. Наконец, Президент поручил Председателю Правительства представить предложения по реформированию госкорпораций[95]. Соответствующие разработанные Министерством экономического развития РФ предложения по изменению законодательства были опубликованы в марте 2010 г.[96].
Сделанные в связи с этим предложения можно подразделить на две категории: они или трактуют отдельные аспекты функционирования ГК, или занимаются принципиально вопросом: имеет ли данная организационно-правовая форма право на существование в будущем. Здесь будут оценены только предложения из первой категории, так как детальная оценка к возможным будущим сценариям (особенно по возможному преобразованием ГК в АО) выходит далеко за рамки данной статьи.
Стали публичными следующие предложения:
контроль за деятельностью ГК со стороны Счетной палаты так же, как со стороны других органов государственного контроля и надзора, в том числе Федеральной службы по бюджетному надзору;
распространение законодательства о государственных закупках[97] на поставку товаров и оказание услуг в снабженческой деятельности ГК;
воспрепятствование конфликтам интересов, особенно через введение правовых институтов «сделки с заинтересованностью» и «крупные сделки»;
установление особых процессов принятия решений по таким сделкам, также, как соответствующие требования к документации;
распространение на сотрудников ГК различных обязанностей, ограничений и запретов, алогичных установленным для государственных гражданских служащих, включая необходимость предоставления сведений о полученных доходах и имуществе; запрет на участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческих организации; запрет на осуществление предпринимательской деятельности;
введение ключевых показателей эффективности с целью внедрения в ГК систем оплаты труда, основанных на достижении поставленных целей;
регулирование ответственности управления ГК за достижение поставленных перед корпорациями целей также, как за сохранность и эффективность использования имущества;
единое регулирование деятельности представителей государства в наблюдательных советах ГК, включая вопросы отчетности, а также возможности включения в состав наблюдательных советов независимых директоров.
С точки зрения теории права собственности, эти предложения можно оценить положительно, поскольку большинство указанных предложений предназначены исключению оппортунистического поведения менеджмента. Это касается установления определенных сделок, вопросы по которым менеджмент не может самостоятельно решать (например, сделки с заинтересованностью), а также распространения законодательства о государственных закупках на снабженческую деятельность ГК. Данными положениями может быть установлен определенный процесс принятия решений и, таким образом, уменьшена свобода менеджмента в принятии решений.
Другие положения способны, по меньшей мере, создать стимулы, способные редуцировать оппортунистическое поведение. Это касается необходимости предоставления сведений о полученных доходах и имуществе и запрета побочной деятельности, поскольку таким образом может быть предотвращено возникновение конфликтов интересов. Подобное поведенческое значение имеют мероприятия, которые предназначены усилить контроль за деятельностью менеджмента: поднадзорность всех ГК контролю со стороны Счетной палаты и других органов контроля повышает уплотнение контроля, в то время как введение ключевых показателей эффективности и обязанность документации для отдельных сделок улучшают информационное основание для контроля. Такие виды последующего контроля не могут с самого начала препятствовать возникновению ущербного поведения, но они учитываются контролируемыми органами и «удорожают» его оппортунизм. Улучшению контроля должно способствовать также единое регулирование деятельности представителей государства в наблюдательном совете, особенно введение положений об отчетности и ответственности, которые сейчас отсутствуют. Так же обстоит дело с включением в состав наблюдательных советов независимых директоров. Помимо усиления профессионализма в надзорной деятельности, это мероприятие могло способствовать редуцированию имманентной опасности коллизии между интересами корпорации и политическими целями.
