Денис Шевчук - Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебное пособие
В первую сферу полномочий входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции союза. Перечень 1 – «Перечень вопросов, отнесенных к компетенции Союза» – содержит в себе 98 пунктов. Вторую сферу полномочий составляют вопросы, отнесенные к компетенции штатов. Однако эта сфера не носит исключительного характера, так как в условиях чрезвычайного положения союзный парламент может принимать законы по любому вопросу, отнесенному приложением седьмым (перечень П) к компетенции штатов. В случае издания президентом Индии прокламации о введении чрезвычайного положения всякое разграничение компетенции между союзом и штатами ликвидируется и страна превращается в унитарное государство. Третью сферу полномочий составляют вопросы, отнесенные к совместной компетенции союза и штатов. По всем этим вопросам может законодательствовать как союзный парламент, так и легислатуры штатов, но в случае коллизии законов приоритет всегда остается за законом союза. Об этом совершенно определенно говорит ст. 251 Конституции Индии: «…если какое-либо положение закона, изданного Легислатурой Штата, противоречит какому-либо положению закона, изданного Парламентом, … преимущественную силу имеет закон, изданный Парламентом, независимо от того, был ли он принят до или после издания закона Легислатурой Штата». Что касается тех вопросов, которые не предусмотрены ни одним из трех перечней приложения седьмого, то все они отнесены к компетенции союза. Таким образом, установленная Конституцией Индии система разграничения компетенции между федерацией и штатами, несмотря на свою внешнюю определенность, фактически носит весьма относительный характер и ставит субъекты федерации в зависимость от союза. Аналогичная система разграничения компетенции между федерацией и государствами установлена Конституцией Федерации Малайзии 1957 года, которая также предусматривает три сферы компетенции, предметное содержание которых определено тремя перечнями, имеющимися в девятом приложении к конституции. Существенное отличие от индийской системы состоит в том, что остаточные полномочия, не содержащиеся ни в одном из перечней, оставляются не за федерацией, а за государствами. Об этом говорит ст. 77 конституции: «Легислатура государства имеет право издавать законы по любому вопросу, не содержащемуся ни в одном из Перечней Приложения девятого и не являющемуся вопросом, в отношении которого Парламент имеет право издавать законы». Рассмотренные выше юридические системы разграничения компетенции между союзом и субъектами федерации имеют большое значение, но правильная их оценка невозможна без установления фактического разграничения компетенции, которое складывается на практике. Субъекты федерации, обладая определенными первоначальными полномочиями, которые они имеют не в силу делегации, а по собственному праву, тем не менее находятся в зависимости от центральной власти. Прежде всего следует иметь в виду, что субъекты федерации лишены финансовой самостоятельности. Их собственные доходы крайне ограничены, и они могут существовать лишь за счет субсидий и дотаций, получаемых от союзного правительства. Финансовая зависимость является существенным дополнением к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации. Система органов власти и управления субъектов федерации регулируется либо союзными конституциями (Индия), либо конституциями государственных образований (США, ФРГ, Мексика, Аргентина и т. д.). Общей закономерностью является то, что организация органов власти и управления субъектов федерации почти всегда копирует федеральную форму правления. О форме правления и государственном устройстве субъектов федерации можно говорить лишь условно, поскольку они, как об этом уже было сказано, не являются государствами. В государственных образованиях, составляющих федерацию, повсеместно создаются законодательные органы, которые могут быть как однопалатными, так и двухпалатными. В некоторых странах (Швейцария, Австрия, Мексика, Венесуэла) законодательные органы всех субъектов федерации являются однопалатными. В ФРГ во всех землях, кроме Баварии, законодательные органы (ландтаги) однопалатные. В Канаде двухпалатная система применяется только во франкоязычной провинции Квебек. В США однопалатная легислатура существует только в штате Небраска. В Австралии все штаты, кроме Квинсленда, имеют двухпалатные законодательные собрания. В Индии двухпалатные легислатуры действуют в 6 штатах из 26. Однопалатные законодательные органы и нижние палаты двухпалатных избираются тем же способом, что и федеральные парламенты. В некоторых федерациях (США, ФРГ, Канада) государственные образования сами устанавливают избирательное право и избирательную систему. Верхние палаты законодательных органов субъектов федерации либо избираются посредством прямых выборов (США, Аргентина) или многостепенных (Индия), либо назначаются (Канада). Органы управления субъектов федераций образуются в соответствии с теми стандартами, которые присущи президентским и парламентарным формам правления. В тех федерациях, которые являются президентскими республиками, исполнительный орган власти формируется внепарламентским путем и не несет ответственности за свою деятельность перед законодательным собранием (США, Аргентина, Мексика). В федерациях с парламентарной формой правления (Канада, Индия, ФРГ, Австралия) исполнительный орган власти формируется парламентским путем и несет политическую ответственность за свою деятельность перед законодательным собранием. В некоторых федерациях в системе органов власти государственных образований имеется орган, который занимает положение, соответствующее главе государства в парламентарных странах (губернатор в индийских штатах, лейтенант-губернатор в канадских провинциях, правители в монархических государствах Федерации Малайзии и т. д.). Субъекты некоторых федераций (США, ФРГ, Индия) имеют собственные органы конституционного надзора, осуществляющие контроль за соответствием регионального законодательства конституции. Рассмотрим наиболее типичные примеры организации органов власти и управления в субъектах федераций. В штатах США система органов власти и управления строится в соответствии с президентской формой правления. Высшим должностным лицом штата, «носителем исполнительной власти», является губернатор, который во всех штатах, за исключением Миссисипи (там губернатор избирается выборщиками), избирается прямыми выборами на срок от 2 до 4 лет.
В большинстве штатов по той же системе, что и губернатор, избирается лейтенант-губернатор, который является преемником должности губернатора в случае ее вакантности. Губернатор является исполнительным органом власти в штате. Он направляет и координирует деятельность администрации штата. Полномочия губернатора как главы правительства зависят от того, какая система административных органов принята в данном штате. Его полномочия меньше в тех штатах, где высшие должностные лица избираются непосредственно населением. Полномочия губернатора значительно весомее в штатах, которые вместо системы независимых ведомств учредили по примеру федерального правительства департаменты, осуществляющие контроль за отраслевыми органами управления. Губернатор осуществляет назначение на целый ряд должностей в администрации штата, но во многих случаях его решение приобретает юридическую силу только после утверждения сената. Следует также иметь в виду, что ряд должностных лиц штата (секретарь штата, казначей, аудитор, генерал-атторней и др.) избираются либо населением, либо законодательным собранием. Губернатор является главнокомандующим милиции штата, ему принадлежит право помилования, он осуществляет связь с правительством федерации и правительствами отдельных штатов. В законодательной области губернатор обладает рядом важных полномочий. Он созывает законодательное собрание штата на внеочередные сессии, обращается к законодательному собранию с посланиями, которые фактически представляют собой законодательную программу. Во всех штатах, кроме Северной Каролины, губернатор имеет право отлагательного вето, причем в большинстве штатов губернаторское вето носит более гибкий характер, чем президентское, так как он может опротестовать отдельные статьи законопроекта (выборочное или постатейное вето)». Губернатор не только обладает значительными полномочиями в сфере исполнительной и законодательной, но и является главой правящей партии в штате. Он занимает центральное положение в администрации штата и в некоторых отношениях обладает, конечно, в сопоставимых масштабах, даже большими полномочиями, чем федеральный президент. См. гл. УШ настоящего учебника.
Согласно конституциям штатов законодательные полномочия принадлежат легислатурам, которые (за исключением штата Небраска) строятся по двухпалатной системе. Нижние палаты переизбираются в установленные сроки целиком, верхние палаты обновляются частично. Легислатуры штатов имеют право принимать законы по всем вопросам, которые федеральной конституцией отнесены к их компетенции. Их законодательные полномочия ограничиваются губернаторами в той же мере и теми же способами, «по и законодательные полномочия конгресса президентом. Законодательная процедура легислатур штатов строится в соответствии с теми же принципами, которые применяются в конгрессе. Федеральное правительство не может ни сместить губернатора, ни распустить законодательное собрание штата. В Индии система органов власти и управления штатов (за исключением штата Джамму и Кашмир) строится в соответствии с положениями союзной конституции. Формально исполнительными полномочиями наделяется губернатор штата, который назначается союзным президентом сроком на пять лет и в любое время может быть либо отстранен от должности, либо лишен принадлежащих ему полномочий. Полномочия губернатора в целом аналогичны полномочиям союзного президента. Он назначает главного министра штата, а по совету главного министра – министров; ему предоставлено право назначения целого ряда других высших должностных лиц штата. В области законодательной губернатор осуществляет следующие полномочия: созывает законодательный орган штата (легислатуру) на сессии, имеет право распустить нижнюю палату легислатуры – законодательное собрание. Он вправе обращаться с посланиями к легислатуре, что на практике означает предоставление ему законодательной инициативы. Все законопроекты, принятые легислатурой, направляются губернатору на рассмотрение. Губернатор может наложить на законопроект вето, которое преодолевается в том случае, если легислатура повторно одобрит опротестованный им законопроект. Он может также зарезервировать принятый легислатурой законопроект для рассмотрения последнего союзным президентом. В период между сессиями легислатуры штата губернатор имеет право издавать указы, имеющие обязательную силу, по всем вопросам, отнесенным к компетенции легислатуры.
