Георгий Романовский - Нотариат в Российской Федерации
Принятие таких документов вполне возможно. Меры ответственности предусмотрены различными уставами общественных объединений, нередко устанавливаются в учредительных документах коммерческих организаций. Но такие меры ответственности носят гражданско-правовой характер. Участник подобных организаций добровольно берет на себя определенные обязанности, в том числе ответственность за их невыполнение. Устав какой-либо партии может предусматривать штрафные санкции в виде денежного взыскания, но ни один суд не вынесет решения в пользу партии о принудительном взыскании наложенного ею штрафа, если ее представитель не уплатит штраф добровольно.
Обычно участники коммерческих организаций строят свою деятельность из расчета, что их партнер будет добросовестно выполнять свои обязательства. В противном случае могут возникнуть убытки. Поэтому меры ответственности не носят характер ответственности, связанной с выполнением профессиональных функций. Ничего этого нет во взаимоотношениях нотариуса и нотариальной палаты. Их взаимоотношения не носят гражданско-правового или трудового характера. Нотариус не имеет перед палатой каких-либо обязательств. И совершение нотариусом дисциплинарного проступка не связано с невыполнением обязанностей, взятых на себя добровольно в целях обеспечения деятельности профессионального объединения. В данном случае мера ответственности носит характер оценки противоправного поведения нотариуса и заключается в применении к нему негативных для него последствий.
Конституция РФ (ст. 55) предусматривает, что «права и свободы человека могут быть ограничены федеральным законом». Основы о нотариате не закрепляют мер дисциплинарной ответственности, применяемой нотариальной палатой к нотариусу, занимающемуся частной практикой. Они также не делегируют такого полномочия и самой нотариальной палате. В главе VI «Нотариальная палата. Федеральная нотариальная палата» нет отсылочных норм о дисциплинарной ответственности к Уставу региональной палаты или Уставу ФНП. Поэтому предложение, приведенное выше, не имеет законодательной основы и повлечет за собой чисто моральную оценку.
Контроль как функция управления предполагает наличие всей совокупности возможностей субъекта управления по воздействию на объект управления: планирование, прогнозирование, организация, мотивация и т. д. Нотариальная палата этим характеристикам не отвечает. Природа взаимоотношений нотариуса и нотариальной палаты неясна. Это – не трудовые отношения (поскольку нотариус не является работником нотариальной палаты) и не административные (поскольку отсутствует иерархичность, соподчиненность), это и не властеотношения. Более того, закрепление иного положения противоречило бы гарантиям нотариальной деятельности.
Нотариус беспристрастен и независим в своей деятельности и руководствуется, как и судья, только Конституцией РФ и законом (ст. 5 Основ о нотариате). Нотариус приносит присягу: «Торжественно присягаю, что обязанности нотариуса буду исполнять в соответствии с законом и совестью, хранить профессиональную тайну, в своем поведении руководствоваться принципами гуманности и уважения к человеку» (ст. 14 Основ о нотариате). Нотариус присягает на верность не палате, а закону.
Данные противоречия обостряет создание параллельных нотариальных палат. Закон не отвечает на вопросы, может ли нотариальная палата проводить проверки нотариуса, являющегося членом второй нотариальной палаты на территории субъекта РФ? Кто проводит проверки частнопрактикующих нотариусов в регионах, где не созданы нотариальные палаты? Кто осуществляет проверки нотариусов, занимающих руководящие должности в нотариальных палатах? До сих пор, спустя пять лет после принятия Основ о нотариате, не созданы палаты во многих субъектах РФ, например в Читинской области, Республике Осетия.
В июне 1997 г. Управление юстиции города Москвы зарегистрировало Московскую нотариальную палату. Следует учесть, что в Москве к тому времени уже существовала Московская городская нотариальная палата. Устав параллельной палаты также содержит признаки, указанные в Основах о нотариате: «Некоммерческая организация Московская нотариальная палата (Палата) представляет собой профессиональное объединение нотариусов, помощников нотариусов и лиц, получивших или желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности»[138] (ст. 1 Устава). Позднее произошел процесс объединения «параллельных» нотариальных палат, который нельзя охарактеризовать как процесс поглощения одной палаты другой. Каких-то правовых последствий для «раскольников» не последовало. Тем самым фактически была подтверждена возможность создания двух и более палат на территории одного субъекта РФ.
Вторая палата была создана в Новгородской области (в последующем конфликт, связанный с созданием второй нотариальной палаты, был разрешен региональным законом). Решался вопрос о создании второй палаты в Удмуртии, в Ханты-Мансийском автономном округе, в Мурманской области.
В отношении неэффективности и нецелесообразности отсутствия контроля со стороны государственных административных органов отметим следующее. Нотариус осуществляет действия от имени государства (ст. 1 Основ о нотариате). Таким образом, «нотариальный акт – это процедурно оформленное, выражающее волю государства решение специального субъекта по применению норм права к конкретному лицу или лицам»[139]. И одновременно согласно нормам Основ о нотариате государство в лице компетентных органов не может осуществлять контроль деятельности частнопрактикующих нотариусов.
Контроль предполагает наличие трех факторов. Первый – это стандарты, которым должна отвечать контролируемая деятельность. Второй фактор заключается собственно в проверке реальной действительности и сравнении ее со стандартами. Третий предполагает принятие решения по результатам проверки и конкретные действия. На эффективность контроля влияет, сосредоточены ли эти элементы в руках одного контролирующего органа.
Государство в данном случае определяет правила, которыми руководствуется нотариус, так как порядок совершения нотариальных действий устанавливается законодательными актами. Государство вправе только принимать конкретные действия по отношению к нотариусу, не выполняющему профессиональные функции добросовестно. Суд правомочен выносить решение о запрещении заниматься частной нотариальной деятельностью. Государство установило уголовную ответственность за злоупотребление полномочиями частными нотариусами (ст. 202 УК РФ). И одновременно центральный элемент контрольной цепи передан негосударственной организации.
О неэффективности контроля со стороны нотариальной палаты свидетельствуют многие факты, преданные прессой гласности. Приведем мнение А. В. Федорченко, сопредседателя экспертного Совета по недвижимости Комитета по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности Государственной Думы РФ, высказанные в ходе заседания «круглого стола» по проблемам нотариата: «Когда на совещании мы спросили у президента Московской городской нотариальной палаты, сколько проверок было проведено за предыдущий год в городе Москве, последовал ответ: „ноль“. Где же тогда направляющая, руководящая, контролирующая сила Палаты? То же самое можно сказать и по другим палатам. Мне говорят президенты: „Александр Вячеславович, войдите в положение. Как я, избранный президент, могу давить на своих нотариусов? Они же завтра меня переизберут“»[140].
Еще в большей степени прослеживается неэффективность контроля, когда президент палаты проводит проверки в отношении нотариусов, являющихся членами Правления палаты. Даже если налицо совершение противоправного поступка, как можно себе представить привлечение таких лиц к ответственности, когда закон определяет их как правоприменителей по отношению к самим себе?[141]
Рассмотрим все доводы сторонников позиции отрицания государственного контроля. Существует мнение, что нотариус испытывает на себе чрезмерный государственный контроль. Согласно этому все ветви власти осуществляют контроль. В частности, «законодательная – через принятие законов, регламентирующих всю деятельность нотариуса. Это и порядок совершения нотариальных действий, размер государственной пошлины, ставки налогообложения и других обязательных платежей, и многое другое»[142].
Как уже отмечалось, контроль предусматривает наличие трех элементов, один из которых – установление стандартов, на него и ссылается Г. Черемных. Но порядок совершения нотариальных действий так и не определен законом, кроме как самими Основами о нотариате. Это процессуальные нормы[143] и составляющие всего лишь стандарт поведения нотариуса, но они не содержат гарантии того, что нотариус в обязательном порядке будет их соблюдать. Ведь наличие Уголовного кодекса в стране не гарантирует того, что преступность будет искоренена.
