Сергей Некрасов - Конституционное право Российской Федерации: конспект лекций
Образование в составе Российской Федерации нового субъекта представляется более реальной ситуацией; кроме того, тенденция укрупнения российских регионов перестала быть прогнозируемой – в соответствии с Федеральным конституционным законом от 25.03.2004 № 1-ФКЗ в составе Российской Федерации образован новый субъект РФ (Пермский край) в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа (новый субъект РФ считается образованным с 1 декабря 2005 г., при этом со дня образования Пермского края предусмотрено действие переходного периода (но не позднее 31 января 2007 г.), в течение которого осуществляется формирование органов государственной власти края и завершение урегулирования иных вопросов). Аналогичные (объединительные) процессы начинаются в отношениях между Красноярским краем и входящими в его состав Таймырским и Эвенкийским автономными округами, Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом. Высказывались предложения об объединении нескольких субъектов РФ в один (Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Тюменской области и Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов, Алтайского края и Республики Алтай., Чеченской Республики и Республики Ингушетия, семи дальневосточных территорий – Амурской, Магаданской, Камчатской и Сахалинской областей, Хабаровского и Приморского краев и Еврейской автономной области – в одну Дальневосточную губернию), об образовании Уральской республики на основе Свердловской, Челябинской и Курганской областей, о возвращении в состав Хабаровского края Еврейской автономной области, вышедшей из его состава в начале 1990-х гг., и т. д.
В настоящее время закон закрепляет механизм образования нового субъекта РФ лишь в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. При этом образование нового субъекта РФ может повлечь за собой прекращение существования всех или отдельных объединяющихся субъектов РФ, т. е. возможны ситуации так называемого поглощения одним субъектом другого, присоединения одного к другому (схема 10).
Схема 10. Порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта РФ.
Образование в составе Российской Федерации нового субъекта возможно только на добровольной основе, по инициативе заинтересованных субъектов РФ (т. е. субъектов, на территории которых образуется новый субъект), проявляемой исключительно путем проведения региональных референдумов в этих субъектах РФ. Соответствующее предложение направляется Президенту РФ, который уведомляет о нем палаты Федерального Собрания РФ и Правительство РФ и при необходимости проводит с ними консультации.
Образование в составе Российской Федерации нового субъекта РФ оформляется принятием специального федерального конституционного закона, проект которого вносится в Государственную Думу Президентом РФ в случае положительных результатов референдумов во всех заинтересованных субъектах РФ. Если результаты референдума хотя бы в одном субъекте окажутся отрицательными, то повторное проведение референдумов по этому вопросу во всех регионах возможно не ранее чем через год. В таком законе наряду с общими началами статуса нового субъекта РФ определяются и вопросы переходного характера: правопреемства, урегулирования имущественных отношений (включая изменения в закон о федеральном бюджете), функционирования различных органов государственной власти, действия принятых ранее правовых актов и т. д. Изменение статуса субъектом РФ возможно также на основании процедуры, предусмотренной федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ). Однако такой закон пока не принят, хотя необходимость его принятия очевидна: фактические различия в правовом статусе субъектов РФ предполагают возможность (а зачастую и стремление) изменения (прежде всего повышения) своего статуса некоторыми субъектами РФ (преобразования Калининградской области в Балтийскую Республику, Свердловской области в Уральскую Республику, Еврейской автономной области в Еврейскую (Биробиджанскую) область и т. п.)
Во всех случаях изменения состава Российской Федерации должны быть внесены изменения в ст. 65 Конституции РФ на основании соответствующего федерального конституционного закона (ст. 137 Конституции). Но изменения в данную статью могут вноситься и при неизменности состава Российской Федерации – когда тот или иной субъект РФ изменит свое наименование. Подобные изменения в ст. 65 Конституции РФ уже вносились: с 1996 г. изменили свои наименования, в частности, Республика Ингушетия, Республика Калмыкия, Республика Северная Осетия – Алания, Чувашская Республика – Чувашия, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра. Включение в таких случаях нового наименования субъекта РФ в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ указом Президента РФ на основании решения органов государственной власти соответствующего субъекта не означает изменения статуса субъектом РФ и состава Российской Федерации.
11.2. Основы конституционно-правового статуса Российской Федерации и ее субъектов
В характеристике российского федерализма важным является уяснение статуса основных субъектов федеративных отношений: Российской Федерации как целого и субъектов РФ как составных частей целого.
Принципы российского федерализма предопределяют основы конституционно-правового статуса Российской Федерации, основными элементами которого являются:
• федеральная учредительная власть;
• государственный суверенитет;
• территориальное верховенство России (при этом территория РФ имеет не только внутреннее, государственно-правовое, но и международно-правовое значение, включает в себя не только территории всех субъектов РФ, но и такие пространства, как территориальное море, внутренние воды, воздушное пространство);
• единое федеральное гражданство;
• государственный язык;
• федеральный бюджет, федеральная государственная собственность, единые таможенная, денежная, кредитная и налоговая системы;
• единая правовая система;
• система федеральных органов государственной власти, единые судебная система и система органов прокуратуры;
• единая внешняя политика, членство в межгосударственных объединениях;
• единые Вооруженные Силы;
• конституционное закрепление предметов исключительного ведения Российской Федерации;
• наличие государственных символов России: герба, гимна, флага, столицы.
Таким образом, статус Российской Федерации включает важнейшие черты ее федеративной государственности. Он характеризуется прежде всего тем, что Российская Федерация является суверенным государством, полноправным субъектом международного сообщества, обладающим на всей своей территории полнотой государственной власти, за исключением тех полномочий, которые в соответствии с федеральной Конституцией находятся в ведении субъектов РФ.
Для любого федеративного государства чрезвычайно важно достижение гармонии в отношениях частей (субъектов федерации) и целого (самой федерации). Большинство федераций мира с точки зрения статуса их составных частей симметричны, т. е. состоят из однопорядковых субъектов. В некоторых же федеративных государствах субъекты федерации обладают различным объемом правомочий – асимметричные федерации. Абсолютно симметричных федераций с юридической точки зрения не существует, и во всех федеративных государствах имеют место те или иные элементы асимметрии.
В соответствии с ч. 1 ст. 5 Конституции РФ субъектами РФ являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Буквальное толкование данной нормы позволяет сделать вывод о том, что в Конституции РФ закреплен симметричный характер федерации. Более того, конституционный текст содержит целый ряд положений о равноправии субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5, ч. 2 ст. 72, ст. 77 и др.).
Поскольку все субъекты РФ являются государственными образованиями, общие начала их конституционно-правового статуса созвучны основным элементам статуса Российской Федерации:
• собственная система государственной власти, в том числе учредительной (самостоятельность регионов в этой сфере не безгранична, органы государственной власти субъектов РФ являются составной частью единой системы государственной власти России);
• собственная правовая система (но являющаяся составной частью правовой системы РФ);
• собственные предметы ведения (наряду с возможностью участия в решении общефедеральных вопросов);
