Сборник статей - Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права
Распределение прав контроля и прав на доход можно резюмировать на основании изложенного следующим образом.
Преобладающая часть прав контроля, т. е. прав управления деятельностью ГК, закреплена за генеральным директором. Они ограничены лишь полномочиями наблюдательного совета, причем Президент РФ имеет право расширить полномочия наблюдательного совета. Право на присвоение доходов так, же как обязанность нести убытки, не закреплено ни за одним участником, в то время как право на реорганизацию и ликвидацию закреплено за государством. Право на отчуждение отдельных принадлежащих ГК предприятий разделено между наблюдательным советом и Правительством РФ, причем правом на присвоение выручки от отчуждения никто не обладает.
Какие выводы из этого распределения можно сделать о потенциале эффективности ГК? Ответ на этот вопрос зависит, в частности, оттого, какие стимулы данное распределение создает для управляющих, прежде всего для менеджмента ГК.
В законодательной базе госкорпораций заложено значительное размывание прав собственности. Это связано, с одной стороны, с отделением прав контроля от прав на доход, с другой стороны, с тем, что права собственности частично либо совершенно не определены, либо не определены четко. В результате отделения прав контроля от прав на доход генеральный директор вправе управлять деятельностью корпорации, но одновременно не участвует ни в ее прибыли, ни в убытках. Таким образом, он не несет издержки, вызванные его действиями, что выражается, в частности, в том, что положения об ответственности менеджмента полностью отсутствуют. Следовательно, эти издержки возникают у третьих лиц; это дает ему возможность вызывать экстерналии.
Существенные части прав на доход, а именно право на присвоение доходов, обязанность нести убытки и право на присвоение выручки от отчуждения предприятий, принадлежащих ГК, не определены в том смысле, что никто ими не обладает. Это последствие двух особенностей ГК, которые связаны друг с другом и дополняют друг друга: отсутствия участников или акционеров, с одной стороны, и факта, что она является некоммерческой организацией – с другой. Первая особенность предотвращает изъятие и распределение прибыли, вторая – препятствует изъятию прибыли и привязывает прибыль к законной цели корпорации, что является отличительной чертой некоммерческих организаций: выплата прибыли здесь исключена, чтобы обеспечить направление этих средств исключительно на достижение цели, ради которой организация создана[81]. Эта особенность во взаимодействии с отсутствием положений об ответственности менеджмента ведет к фактической ликвидации прав на доход.
В отсутствие четкого определения прав на доход неясно, кто несет издержки, вызываемые действиями менеджмента. Тот факт, что менеджмент сам их не несет, был уже приведен. Государство на первый взгляд их также не несет, поскольку имущество, переданное ГК, не является государственным, государство не участвует в прибыли ГК и не отвечает по ее обязательствам. Однако государство имеет право на реорганизацию и ликвидацию ГК; при ликвидации или изменении организационно-правовой формы ее имущество может вернуться в государственную собственность. Таким образом, издержки, вызываемые действиями менеджмента, с запозданием могут стать государственными. Кроме того, даже при законном исключении ответственности ввиду общеэкономического значения ГК можно исходить из фактической ответственности государства; в ГК «Ростехнологии» сегодня входят 562 предприятия, где заняты более 600 тыс. рабочих[82]. Таким образом, определенную часть прав на доход можно отнести к государству.
Какие стимулы создает данное распределение прав собственности для участвующих актеров? Как было описано выше, при передаче менеджменту функции управления корпорацией между государством и менеджментом возникает агентское отношение. Вследствие отделения прав контроля от прав на доход между принципалом и агентом возникает противоречие интересов. Менеджмент владеет большинством прав контроля, но не участвует в правах на доход и, таким образом, не имеет собственного непосредственного монетарного интереса к экономящей ресурсы и прибыльной деятельности ГК. В то время как представители государства, к которому можно отнести часть прав на доход, заинтересованы в наилучшем экономическом результате представители менеджмента, которые не несут реальные издержки, вызываемые их действиями, на базе предположений ЭТП стремятся максимизировать свою пользу за счет принципала. Вследствие значительной свободы действий в ежедневном руководстве корпорацией возникают разнообразные возможности для оппортунистического поведения. Особенно значима при этом возможность менеджмента использовать ресурсы корпорации на собственные цели.
Опасность оппортунистического поведения дополнительно увеличена асимметрией информации: с одной стороны, представители государства, работающие в ГК не на постоянной основе, не имеют возможности непосредственно наблюдать производительность менеджмента; с другой стороны, представители менеджмента, работающие в ГК на постоянной основе, сами делают наблюдения, которые упускают представители государства.
Компенсацию данных недостатков позволяют, как было описано во введении, суррогаты прав собственности, способные создать подобные стимулы как собственность.
В дальнейшем анализе особое внимание уделено механизмам контроля, дисциплинирующих поведение менеджеров.
Механизмы контроляПрежде чем начать детальное рассмотрение контрольных механизмов, необходимо указать на одну особенность ГК: контроль со стороны «классического» собственника, как, например, собрание акционеров в АО, исключается, так как ГК не имеет ни участников, ни акционеров. В качестве иных контрольных механизмов, которые должны препятствовать расхождению интересов менеджмента с одной стороны и государства с другой стороны (таким образом, оппортунистическому поведению менеджмента), рассматривается контроль со стороны государства как учредителя и заказчика, а также контроль со стороны рынка.
Контроль со стороны государства
Первичные государственные контрольные возможности образуют контроль со стороны наблюдательного совета, а также контроль со стороны Президента.
Наблюдательный совет
Сначала должны быть рассмотрены контрольные возможности наблюдательного совета. Для осуществления эффективного контроля следует принципиально реализовать три предпосылки: контролирующий орган должен располагать надежной информацией о деятельности менеджмента; члены контрольного органа также должны иметь действенные стимулы для осуществления эффективного контроля; члены контрольного органа должны иметь в своем распоряжении соответствующие дисциплинарные инструменты[83].
Основу информации для контрольной деятельности наблюдательного совета составляют следующие источники:
полномочие наблюдательного совета по заслушиванию генерального директора по вопросам деятельности ГК, ч. 16 п. 1 ст. 12 Закона о ГК РТ статуирует отчетную обязанность генерального директора (который является членом наблюдательного совета) перед наблюдательным советом;
регулированный ст. 8 Закона о ГК РТ годовой отчет подготавливается правлением и проверяется определенной наблюдательным советом аудиторской организацией. Аудиторское заключение подтверждает достоверность сведений, предоставленных правлением. По требованию наблюдательного совета возможно, помимо проверки годового отчета, проведение внеочередной аудиторской проверки ведения бухгалтерского учета и финансовой отчетности (п. 3 ст. 9 Закона о ГК РТ);
назначенная наблюдательным советом ревизионная комиссия как орган внутреннего финансового надзора проводит проверку финансово-хозяйственной деятельности ГК за календарный год и представляет наблюдательному совету соответствующее заключение (ст. 17 Закона о ГК РТ). По собственной инициативе или по требованию наблюдательного совета возможно также проведение внеочередных проверок.
Обязанности членов наблюдательного совета по проверке полученной информации или по затребованию соответствующей информации не предусмотрены.
Возникает вопрос: имеются ли у членов наблюдательного совета достаточные стимулы для эффективного использования данной информации в своей контрольной деятельности? Персональный состав противоречит этому: восемь из девяти членов (четыре представителя Президента РФ, четыре представителя Правительства РФ), которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом, осуществляют свою деятельность в наблюдательном совете не на постоянной основе и вправе совмещать эту деятельность с замещением государственной должности (п. 6 ст. Закона о ГК РТ). Поскольку нынешние члены наблюдательного совета являются министрами или занимают адекватные высокие государственные должности, ставится вопрос: сколько внимания они могут (помимо своей основной ответственной и времяемкости основной деятельности) уделять контрольной деятельности в наблюдательном совете. Заседания наблюдательного совета должны проводиться не реже одного раза в квартал, п. 8 ст. 11 Закона о ГК РТ. Сомнительно, что в такой ситуации контроль может быть высокоэффективным. Отсутствуют также контрольные стимулы, возможные при правовой ответственности в случае нарушения надзорных обязанностей, поскольку такая ответственность в Законе о ГК РТ не предусмотрена. Имеются ли контрольные стимулы в форме оплаты по результатам деятельности? Ответить на вопрос не представляется возможным ввиду отсутствия информации.
