Игорь Кравец - Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления
Уже на завершающем этапе работы Конституционного совещания, когда заседала рабочая комиссия по доработке проекта Конституции РФ (например, 25 июня 1993 года), на повестке дня все еще стоял вопрос о выборе республиканской формы правления. Центр тяжести смещался либо в сторону парламентской республики, либо в сторону президентской республики. Как отмечал Ю.А. Рыжов, председатель подкомитета Комитета Верховного Совета РФ по науке и народному хозяйству, «кардинальный вопрос, с которым окажется связанной не одна статья и не одна идея, а целая совокупность идей, это выбор формы республики»[146]. Выбор формы правления в 1993 году был детерминирован политическими обстоятельствами конфликта между законодательной и исполнительной властью и условиями разработки проекта Конституции РФ.
В российской государственно-правовой литературе отмечается, что новая Конституция России отражает процесс становления смешанной, или «гибридной» формы правления, которая относится к разряду нетипичных. В условиях данной формы правления сочетаются черты президентской и парламентской республики. Наряду с постом президента, обладающего значительным объемом дискреционных полномочий, существует правительство во главе с председателем, которому конституция вверяет осуществление исполнительной власти. Доминирование главы государства, который не включается в структуру исполнительной власти, но наделяется широким перечнем характерных для нее полномочий, свидетельствует о преемственности неизжитой традиции сильной единоличной власти (в имперский период – монархической, а в советский – неформальной монократической) в истории России. Президент РФ легально ограничен в использовании права роспуска нижней палаты парламента. Конституция РФ в ст. 111 и 117 закрепляет исчерпывающий перечень оснований роспуска Государственной Думы и обязывает Президента обеспечить созыв вновь избранной Государственной Думы не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (ч. 1 и 2 ст. 109). Сравнительно-правовой анализ показывает, что президент Франции, где существует смешанная полупрезидентская республика, не ограничен легальным перечнем оснований роспуска Национального собрания.
Согласно ст. 103 Конституции РФ Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства. Однако в назначении федеральных министров Президент не связан согласием нижней палаты российского парламента. Государственная Дума может три раза отклонить представленные кандидатуры Председателя Правительства, после чего Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111). Конфликт, который может возникнуть между главой государства и нижней палатой парламента по поводу одобрения кандидатуры на пост Председателя Правительства, Конституция разрешает в пользу Президента, а согласие Думы на назначение главы правительства превращается фактически из права в обязанность. Правительство РФ во многом сохраняет политически независимое положение по отношению к парламенту, так как его деятельность не обусловлена позитивной формулировкой обязательного доверия со стороны Государственной Думы.
Развитие конституционного строя современной России немыслимо без правового оформления института конституционной ответственности министров, конкретные формы которой могут быть весьма разнообразны. Его введения требовали в начале ХХ века конституционалисты и либеральные государствоведы и с его наличием связывали существование полноценного конституционного строя. В соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству. Нижняя палата Федерального Собрания, не обладая правом привлекать министров к конституционной ответственности за незаконные действия, наделяется возможностью выразить вотум недоверия Правительству в целом за политическую нецелесообразность его действий. Государственный режим сохраняет черты дуалистической системы, хотя конституционная регламентация права нижней палаты выражать недоверие Правительству означает возникновение отдельных элементов системы парламентаризма.
§ 2. Система конституционализма и совершенствование республиканской формы правления
Демократическое обновление современной российской государственности испытывает трудности переходного периода, которые вызваны не только несовершенством существующих политических институтов, территориальным распределением компетенции между органами государственной власти федерации и ее субъектами, но и определяются параллельным протеканием реформационных процессов в политико-правовой и социально-экономической сферах жизнедеятельности российского общества. Нормативной основой развивающейся конституционной системы является Конституция РФ, закрепившая в качестве основ конституционного строя принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и принцип местного самоуправления, органы которого не входят в систему органов государственной власти. Использование терминов «система конституционализма» или «конституционная система» позволяет обозначить конституционное регулирование организации и деятельности федеральных органов государственной власти, порядка их взаимоотношений при реализации важнейших полномочий. Политико-правовая система конституционализма, являясь важной институциональной и процедурной гарантией становления, развития и функционирования саморегулирующихся институтов гражданского общества, одновременно выступает и как условие построения правового государства в России. Она формируется в качестве достаточно автономной части поддерживающей ее более широкой социальной системы, выступая фактором стабилизации и устойчивого развития последней. В условиях изменения социальной стратификации и расслоения российского общества в ходе приватизации и акционирования государственной собственности развитие системы конституционализма подвержено дефициту сбалансированного функционирования, позволяющего оперативно разрешать политические и социальные конфликты. Возникает недоверие к новым конституционно-правовым институтам, которые не могут предотвратить рост социального неравенства, низкую степень реализации социальных прав человека и гражданина. Поэтому практика Конституционного Суда РФ, направленная на социальную защиту граждан, способствует улучшению общественного климата в стране в части социальных прав и свобод, а также продвигает вперед согласование конституционных ценностей правового государства, с одной стороны, и социального государства – с другой[147].
Причины недостаточной глубины и конструктивности проводимых реформ имеют многофакторный характер. Их невозможно свести к сущностным характеристикам самой системы конституционализма. В свою очередь конституционная система отвечает требованиям устойчивости и эффективности, если рационально проведенное разделение государственной власти по отраслям и институтам обеспечивает реализацию функций современного Российского государства и выполнение стоящих перед ним задач в области социальной политики в ходе структурной перестройки экономики.
При реформировании существующей конституционной системы РФ следует учитывать закрепленную в конституции модель разделения властей и сложившуюся практику ее реализации, так как потенциальные возможности конституционных норм, определяющих полномочия Президента РФ, Правительства РФ и Федерального Собрания, оказываются не в полной мере востребованными. Вместе с тем развитие конституционно-правовых институтов возможно в направлении усиления отдельных элементов одной из известных мировому опыту «жесткой», «гибкой» или «смешанной» моделей разделения властей. При этом необходимо принять во внимание позитивные и негативные черты, внутренне присущие каждой модели в отдельности, а также характерные особенности взаимоотношений законодательных и исполнительных органов власти, которыми определяется специфика реализации конкретной модели разделения властей.
Российская конституция закрепила переход от республики Советов к представительному правлению, основанному на постоянной и профессиональной деятельности парламентариев. Наименование конкретной разновидности республиканской формы правления конституционные нормы не содержат. Возникает вопрос, в какой мере конституционная модель и реальный государственный режим приближаются к президентской республике с элементами парламентаризма или парламентарной республике с элементами президенциализма или суперпрезидентской республике латиноамериканского типа? Понимание существенных различий между ними не означает, конечно, выбор желательного пути развития. Эволюция формы правления в России несомненно будет определяться задачами переходных процессов: демократизацией государственной власти и расширением сферы самоуправления, государственным регулированием экономических отношений и развитием бюджетного федерализма, совершенствованием федеративных отношений и повышением уровня конституционной законности.
