Александр Пиджаков - Избранные труды
Стремление иметь постоянно функционирующий вооруженный контингент возникало в различной форме в зависимости от политического расклада в ООН, учитывая активно протекавшее тогда противостояние внутри самой организации. В 50-е гг. Генеральная Ассамблея претендовала на право создания войск ООН. В 60-х гг. это право вернулось к Совету Безопасности ООН. За всю свою историю Совет Безопасности два раза применял свое право на принудительные действия по статье VII Устава. Первый раз – в период так называемой «корейской войны», хотя по своему характеру решение Совета Безопасности носило рекомендательный, а не обязывающий характер. Проведенная акция дала основание утверждать, что фактически это была операция США под маской ООН. Второй раз Совет Безопасности принял решение в период нападения Ирака на Кувейт. Во всех остальных случаях операции или миссии ООН носили характер наблюдения за поддержанием или поддержания мира, но в некоторых из них, например в Камбодже, Боснии и Герцеговине, Сомали, вооруженные силы прибегали и к принудительным мерам. Всего за время существования ООН проведено около 50 различных операций по поддержанию мира. В них участвовали более 1 млн человек военного, полицейского и гражданского персонала из 68 стран. Погибли в ходе операций более 1000 человек, расходы на операции составили 2,8 млрд долларов, задолженность государств – 1,7 млрд долларов, из которых 958 млн. долларов составляет задолженность США. В 1992 г. в докладе Генерального секретаря ООН «Повестка дня для мира» содержалось предложение об образовании вооруженных сил для проведения превентивных операций, которое следовало согласовать со всеми участниками. Вооруженные силы должны были обладать правом отражения возможной агрессии и иметь легкое вооружение. Однако дискуссии по данной проблеме вышли за пределы поставленной задачи. Как уже отмечалось, существовало несколько проектов создания постоянных сил ООН по поддержанию мира. В 60-х гг. был создан специальный комитет по операциям по поддержанию мира, однако члены комитета не смогли прийти к соглашению по предложению Генерального секретаря ООН в 1992 г. и вновь поставили вопрос о создании постоянных международных вооруженных сил. При этом предлагалось создание обеспечивающих мир воинских частей, которые в основном должны действовать по установлению и поддержанию перемирий. Тем не менее эти соглашения достигнуты не были, и по настоящее время миротворческие силы создаются в каждом конкретном случае по решению Совета Безопасности. Опыт развития международных отношений показывает, что проблема обеспечения мира и разрешения локальных территориальных кризисов малого и далеко не малого масштабов все больше занимает мировое сообщество. Для многих небольших по размеру стран, особенно Европы, меняется коренным образом сама концепция вооруженных сил. Отходит на второй план традиционная задача армии по физической охране собственной территории от возможного (обычно соседствующего) агрессора. Вооруженные силы (например, Дании или Нидерландов) становятся все более ориентированными на действия по поддержанию или установлению мира в регионах, подчас находящихся на значительном географическом удалении от границ своей страны. США уже давно выдвинули свою концепцию защиты «национальных интересов», которыми могут быть объявлены практически любые точки на земном шаре. Спорности этой концепции посвящено значительное количество исследований, но здесь мы не будем ее касаться. Для нас важно подчеркнуть, что несомненно расширяющаяся практика применения вооруженных сил ООН приводит к большой заинтересованности государств в международно-правовой охране своего военного персонала. Это особенно важно, поскольку отсутствие четкого определения характера миротворческой акции и сложность ее реализации сказываются и на деятельности военного персонала вследствие подчас недостаточной его профессиональной подготовки к выполнению своей миссии. Как уже упоминалось выше, миротворческая акция отличается от традиционной военной операции. Основная цель военной операции состоит в остановке противника либо его разгроме на поле сражения, что включает в себя принуждение с использованием вооруженных сил. Традиционная военная операция предполагает защиту либо захват определенной территории. Войска стремятся к восстановлению порядка, защите определенной территории либо захвату и удержанию территории. Миротворческая миссия является прежде всего не принудительной, войска не располагаются на поле сражений. Обычно они вводятся после того, как заключено перемирие. Миротворческие войска не ставят задачу захвата территории и не осуществляют суверенитет над территорией своего расположения. Их задача – это стать определенным буфером между конфликтующими сторонами. У них нет наступательных задач и характер их вооружения не предполагает возможности решения таких задач. Важная сторона деятельности миротворческих сил заключается в наличии согласия государства на расположение их на своей территории. Государство имеет полное право в любой момент отозвать свое решение о нахождении этих войск. Вспомним, что в 1967 г. по требованию президента Египта войска ООН – ЮНЕФ 1 были выведены с территории Египта. Понятно, что подобная процедура немыслима при осуществлении мер по коллективной безопасности в соответствии с главой VII Устава. Вопрос о легальности миротворческих операций ООН возник практически в самом начале этой деятельности. Проблема рассматривалась Международным судом ООН в так называемом «деле о расходах». В начале 60-х гг. вслед за операциями по поддержанию мира на Среднем Востоке (1956 г.) и в Конго (1960 г.) Франция и Советский Союз отказались платить свои доли по расходам, связанным с осуществлением этих операций, ссылаясь на то, что они были незаконными. Основными доводами являлось то, что Генеральная Ассамблея, а не Совет Безопасности, играли основную роль в образовании этих сил. В случае кризиса на Среднем Востоке на действия Совета Безопасности было наложено вето со стороны Англии и Франции. В отношении Конго, хотя первоначальные действия были санкционированы Советом Безопасности, и позднее Советский Союз выразил свое несогласие с тем направлением, которое приняла сама операция. В обоих случаях ответственность и руководство действиями сил ООН взяла на себя Генеральная Ассамблея ООН.
Международный суд в своем решении исходил из легитимности данных действий ООН, ибо они не имели в виду принудительные действия, и, следовательно, могли быть созданы без учета процедуры, предусмотренной статьей 43 Устава. Международный суд подтвердил право Генеральной Ассамблеи на рекомендации, касающиеся поддержания международного мира и безопасности, если Совет Безопасности не рассматривает данный вопрос и Генеральная Ассамблея может рекомендовать государствам действия, которые не являлись бы принудительными. Поскольку в обоих случаях действия предпринимались с согласия приглашавшей стороны и участвовавших в акции государств, они не могли считаться «принудительными или навязывающими действиями», требовавшими санкции Совета Безопасности.
Таким образом, законность миротворческих акций вытекает из следующих положений: если они санкционированы Советом Безопасности и если они происходят вследствие рекомендаций со стороны Генеральной Ассамблеи, когда Совет Безопасности не может заниматься данной проблемой, обязательно согласие государства, на территории которого размещаются войска ООН.
В последнее время вооруженные подразделения ООН приобретают все более крупные по размерам масштабы, становятся более влиятельной силой в период своего миротворчества, что подчас вызывает неодинаковую реакцию на их присутствие со стороны противодействующих сторон (операции ООН в Боснии, Черногории, Камбодже, Сомали, Косово). Правовые основания создания вооруженных сил ООН, цели их создания можно свести к следующему перечню:
1. Вооруженные силы ООН создаются только для принятия эффективных коллективных мер по предотвращению и устранению угрозы миру и подавлению актов агрессии или других нарушениях мира. Они не должны использоваться в целях, противоречащих целям и принципам Организации, то есть в нарушение суверенитета государств, права народов на самоопределение, для вмешательства во внутренние дела государств, против территориальной целостности и политической независимости любого государства (ст. 1, 2 и 24 Устава).
2. Вооруженные силы ООН создаются и используются только по решению Совета Безопасности, на который возложена главная ответственность за поддержание мира и безопасности. При исполнении своих обязанностей, вытекающих из этой ответственности, Совет Безопасности действует от имени и по поручению членов организации, которые подчиняются и выполняют его решения.
3. Вооруженные силы ООН создаются Советом Безопасности только из национальных контингентов военно-воздушных, военно-морских и сухопутных сил государств – членов организации, предоставляемых ими в распоряжение Совета Безопасности по его требованию и в соответствии с особыми соглашениями между Советом Безопасности и государствами – членами организации.
