Коллектив авторов - Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации
Первоочередными задачами бюджетной политики в области доходов, в частности, являются:
– внесение изменений в налоговое законодательство не позднее квартала года, предшествующего году вступления этих изменений в силу;
– совершенствование налогового учета в целях максимально удобного для сторон налогового правоотношения;
– совершенствование механизма регрессии при уплате единого социального налога;
– внесение изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации о порядке уплаты государственной пошлины, таможенных пошлин и сборов, налогов и платежей, связанных с использованием природных ресурсов;
– отмена с 1 января 2003 г. налога на покупку иностранных денежных знаков;
– определение принципов и порядка учета недвижимости;
– рационализация государственного участия в коммерческих организациях;
– продажа долей участия в капиталах большинства банков, инвестиционных, фондовых и финансовых компаний, в особенности мелких пакетов акций.
Первоочередными задачами бюджетной политики в области расходов является создание действенной системы управления государственными расходам, для чего следует:
– провести законодательную отмену нефинансируемых «федеральных мандатов»;
– предусмотреть замену большинства категорийных льгот адресными формами социальной поддержки населения;
– создать систему планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов;
– использовать новые организационно-правовые формы и механизмы финансирования, в том числе в течение трех лет перейти к выдаче субвенций и субсидий только на деятельность, соответствующую приоритетам государственной политики; перейти от сметного финансирования к принципу самостоятельности в принятии финансовых решений соответствующими организациями;
– прекратить практику софинансирования бюджетных учреждений;
– использовать контрактные принципы найма государственных служащих;
– принять меры к сокращению административного аппарата в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, применяя различные инструменты в пределах конституционного законодательства;
– разработать принципы формирования инвестиционной программы и направления ее в Государственную Думу;
– принимать решения об уровне тарифов на продукцию (услуги) предприятий монопольного сектора до внесения проектов бюджетов в законодательные органы.
Основной задачей в области политики межбюджетных отношений является разграничение бюджетных обязательств и ответственности за их исполнение между органами власти разных уровней, для чего следует:
– завершить определение полномочий, во-первых, по нормативно-правовому регулированию на длительный период, во-вторых, по обеспечению финансовыми средствами, в-третьих, по финансированию бюджетных расходов всеми уровнями власти;
– для создания благоприятных условий экономического роста региональных и местных органов власти, повышения их заинтересованности разграничение налоговых полномочий и источников доходов зафиксировать на длительный период;
– не производить определения на федеральном уровне расходных обязательств, налагающих на территориальные бюджеты расходные обязательства без определения источников их финансирования, при этом основные функции по определению размера, структуры и порядка осуществления расходов, финансируемых из этих бюджетов, передать региональным и местным органам власти, которые должны провести дополнительную мобилизацию доходов и оптимизацию расходов и отказаться с 2004 г. от Единой тарифной сетки для работников бюджетной сферы;
– завершить разделение финансовой помощи на инвестиционную и текущую;
– ввести механизм ответственности региональных и местных органов власти за проводимую бюджетную политику, выполнение финансовых обязательств перед населением, бюджетными учреждениями, кредиторами.
Совершенствование казначейских технологий предстоит осуществить путем разработки нового Плана счетов бюджетных учреждений и бюджетной классификации, что позволит усилить контроль за использованием государственных средств и осуществлять достоверный и своевременный учет бюджетных средств всех уровней бюджетов, в том числе и государственных внебюджетных фондов.
Главной задачей в сфере управления финансами является создание четкой бюджетной процедуры для обеспечения равномерного расходования средств федерального бюджета в течение финансового года, более точное планирование сезонных расходов. Ответственность за это возложить на главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.
Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г.[46], наметила ряд существенных мероприятий в области бюджетного законодательства, в том числе в области четкого разграничения компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и законодательного закрепления механизма финансового обеспечения муниципальных образований. Целью этой Программы является формирование бюджетного устройства, позволяющего государственным органам власти и органам власти местного самоуправления проводить налогово-бюджетную политику в соответствии с законодательно установленным разграничением полномочий между органами власти разных уровней. Это должно обеспечить экономическую эффективность, бюджетную ответственность органов власти разных уровней, а также социальную справедливость, политическую консолидацию и территориальную интеграцию.
Система финансовой помощи бюджетам других уровней должна обеспечить выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, доступ граждан, независимо от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровне рациональной и ответственной налоговой и бюджетной политики, развитие и эффективное использование налогового потенциала, повышение эффективности бюджетных расходов.
Исходя из этого система должна соответствовать следующим основным требованиям:
1) разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и «стимулирующую»;
2) выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;
3) распределение финансовой помощи должно проводиться по единой методике на основе формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбора;
4) в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использоваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах, для чего необходимы объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг и методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики;
5) методики и процедуры распределения финансовой помощи должны быть установлены федеральными законами и принимаемыми на их основе нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;
6) жесткость бюджетных ограничений должна обеспечить утверждение всего объема финансовой помощи конкретным регионам и муниципальным образованиям законом о соответствующем бюджете (в абсолютных цифрах), ограничение на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами и муниципальными образованиями законом о бюджете;
7) максимально возможная стабильность (предсказуемость) объема и принципов распределения финансовой помощи должна позволить субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу и создавать стимулы для увеличения собственных доходов;
8) необходимо установить на федеральном уровне общие принципы и требования к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Согласно Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г. финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации будет предоставляться через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.
